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20世纪80年代,毒品硝烟再起

人大常委《关于禁毒的决定》前的禁毒战略

20世纪80年代,当毒品浪潮重返我国并开始蔓延和扩散之际,我国的禁毒战略处于被动和犹豫状态。因为,近三十年“无毒国”的光环和新中国三年禁毒运动的荣耀,使很多人无法接受毒品成为我国必须面临的重大社会问题的现实。有学者指出:“最初,大部分同志还认为毒品在我国早已禁绝,如今又卷土重来,只要我们采取类似20世纪50年代那种严格查禁的办法,就可将其拒于国门之外,以为新的毒潮在我国绝不可能形成气候。至于对禁毒的宣传,则更是采取了‘只做不说,多做少说’的态度,主要是担心‘影响社会主义国家的形象’。”[53]因此,在20世纪80年代初期,出于对毒品迅速扩散的缺乏预见和禁绝毒品历史的自信,我国基本沿袭了三年禁绝毒品时期的禁毒战略和禁毒政策,但未考虑到此时的国际国内形势与20世纪50年代相比已发生了巨大的变化,因此,禁毒措施和战略不免存在针对性不强的缺陷,未能有效阻击毒品扩散的趋势。

1981年8月27日,国务院发布《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》,其中规定:“坚决打击制造、贩卖、偷运鸦片等毒品的犯罪活动。公安部门要加强对制造、贩卖和偷运鸦片等毒品案件的侦破工作。边境地区的公安、海关、边防和工商行政管理部门,要在当地人民政府统一领导下,加强对偷运鸦片等毒品的查缉工作,发现鸦片等毒品,一律没收。对制造、贩卖和偷运鸦片等毒品的犯罪分子必须依法严惩。发现开设的地下烟馆,必须立即取缔。对于鸦片等毒品的吸食者,应当由公安、民政、卫生等部门组织强制戒除。”1982年7月16日,中共中央、国务院联合发布《关于禁绝鸦片烟毒的紧急指示》,首先明确指出:“在我国,一切私种罂粟、贩毒、吸毒都是犯罪行为,必须严加禁绝。”并具体规定,“严禁吸食毒品,取缔地下烟馆。吸食毒品的人,要加强教育,令其到政府登记,限期戒除”,“隐瞒或拒不登记,又逾期不戒除的,强制收容戒除,并给予必要的惩处”。[54]这两个通知和指示基本延续了20世纪50年代三年禁绝毒品运动的战略和路线,坚持了彻底禁绝毒品的决心,但未结合其时的具体情况,缺乏对改革开放背景下毒品形势的新特点的调查,也没有制定相应配套的法律制度保障禁毒运动的深入和有效实施。

因此,在20世纪80年代初期,我国并没有形成很清晰和具体的禁毒模式和禁毒战略,而是采取了地方政府为主导、中央扶持和指导的禁毒战略,并在宣传上有意淡化毒品迅速扩散的事实,把毒品的重现作为一个区域性的过境问题对待,将禁毒战略的重点放在云南省等边疆省份。如云南省在1982年即由省委、省政府、省军区联合发布了《关于坚决贯彻中央(1982)34号文件的通知》,全面部署云南省内的毒品堵截和查禁工作,并成立了“禁毒工作领导小组”,由一名副省长担任组长,整合、协调公安、卫生等相关部门负责人参加,定期召开会议,研究重大问题,指导全省禁毒工作。另外,根据禁毒工作的艰巨性、复杂性、长期性特点,云南省公安厅向中央提交了组建专业缉毒队伍的报告,并在1982年经国务院批准增加1000名缉毒专业编制率先组建缉毒专业队伍。在缉毒专业队伍组建完成后,云南省即在1983年的严打中将毒品犯罪作为严打对象,并在1989年扫除“六害”运动中,把毒品违法犯罪活动作为查处对象之首,要求全省各级党委、政府发动群众打一场新的“鸦片战争”。

人大常委《关于禁毒的决定》颁布后的战略

尽管20世纪80年代我国多次强调和重申毒品的危害,并要求严厉惩处毒品犯罪行为,坚决遏制吸毒行为,但出于对毒品发展态势的保守估计和维护社会主义形象的考虑,并未制定系统、完整的禁毒法律,且未及时规范、完善毒品犯罪的刑事法律,以致未能在社会中形成毒品形势已非常严峻的共识,且在刑罚惩罚时因为刑法的不完善而使毒品犯罪定罪量刑存在适用不统一的现象,这在一定程度上未能有效阻止毒品在我国蔓延的态势。到了20世纪90年代初,在毒品犯罪逐渐成为一个全国性的问题之时,我国政府审时度势,审慎调研,对我国毒品问题的长期性和复杂性有了正确的认识。如1990年10月18日,李鹏总理在接见出席北京亚太地区禁毒执法机构会议的各国代表团团长时指出:“历史上中国人民深受鸦片的毒害,1949年新中国成立后,政府以最大的决心组织群众开展了一场大规模的禁毒运动,在短时间内消灭了烟毒的危害。近年来,中国境内又发现毒品问题,已引起了中国政府的高度重视。中国将采取立法、执法等措施,坚决打击贩毒犯罪活动,发动群众,形成一个社会监督环境,并加强国际合作和地区间合作,特别是和邻国合作,为在全球消灭毒害,为人类的文明和社会的繁荣发展做出自己的贡献。”[55]通过成立禁毒全国性领导机构、完善禁毒立法等措施,尝试在全国范围内建立、推进“三禁并举”等禁毒策略。这个时期的禁毒战略主要有以下几个方面的内容:

一、成立全国性禁毒领导机构,统筹、指导全国禁毒工作

为加强禁毒工作的领导,更有力遏制毒品犯罪,1990年11月,国务院第72次常务会议决定,成立禁毒委员会,作为全国性的禁毒领导机构,由国务委员王芳担任主任,由公安部常务副部长、国务院副秘书长、卫生部副部长、海关总署副署长担任副主任,并由外交部、国家民族事务委员会、民政部、司法部、财政部、农业部、林业部、国家经贸委、国家医药管理局、国务院法制局等部门主要负责人,解放军副总参谋长、武警部队司令员担任委员。并明确了国家禁毒委员会的六项职责:负责研究确定禁毒工作的战略、方针、政策和措施,统一领导全国的禁毒工作;协调涉及国务院各部委的有关禁毒工作方面的重大问题,按照分工充分发挥各部门的职能作用;检查监督各省、自治区、直辖市和国务院各部门禁毒工作的规划和执行情况;在国家对外方针政策指导下,负责与联合国禁毒机构及其他国际禁毒机构的联系,代表政府进行国际禁毒合作;研究有关禁毒的人力、财力、装备的统筹安排,促进改善禁毒执法部门的工作条件;负责向国务院报告禁毒工作。国家禁毒委员会作为全国禁毒工作的领导机构,有利于协调、动员不同部门参与禁毒工作,并有助于全国范围内禁毒政策和禁毒措施的统一性,还有利于综合调配禁毒资源、禁毒力量,为全民参与禁毒提供了重要的领导基础。在国家禁毒委员会成立后,部分省市也相继成立禁毒委员会或禁毒领导小组协调、领导本地区禁毒工作。2001年1月5日,为进一步明确国家禁毒委员会各成员部门的具体职责,国务院办公厅颁布《关于转发国家禁毒委员会成员单位主要职责的通知》,确定了各成员单位在禁毒工作中的主要职责。

二、“三禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”战略的提出

1991年6月25日,改革开放以来第一次全国禁毒工作会议在北京召开,会议在分析毒品犯罪现状和发展趋势的基础上,提出了以“禁吸、禁贩、禁种”为中心的“三禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”禁毒方针。

“三禁并举”是指禁止吸食毒品、禁止种植毒品、禁止贩运毒品三项工作必须同时开展,但并不意味着平均用力,可根据特定时期、特定地区需要有所侧重。“三禁并举”突出了毒品的运动、流通、消费整个过程,对于控制、减少毒品具有重要意义。首先,从我国20世纪80年代的毒品形势来看,毒品种类主要为罂粟提取物和加工物,流通方式为过境贩运与本地流通并存,毒源地主要在境外。因此,“禁止毒品贩运”既针对跨境毒品贩运,也针对以我国为最终目的地的贩运。通过严格禁止毒品的贩卖、走私、运输行为,能够有效切断毒品自境外毒源地向我国的输入。其次,毒品跨境贩运的增加也培育和扩大了我国的毒品消费市场,毒品吸食是毒品的终端环节,也是毒品供应得以存在的重要温床。吸毒人数的大量增加可以刺激毒品的走私、贩运和制造,并在一定程度上诱发其他社会问题,并可能对吸食者的健康造成严重损害。因此,“禁止毒品吸食”旨在通过对毒品吸食行为的控制和干预,强调毒品吸食行为的矫正和改造,从根源上摧毁毒品市场的原动力。最后,20世纪80年代我国毒品问题仍以鸦片、海洛因等罂粟提取物和加工物为主,出于追逐暴利的驱动,我国的罂粟种植死灰复燃,并屡禁不绝。有西方学者指出,至20世纪80年代末期、90年代初期,在我国31个省、直辖市、自治区中,有27个省都发现罂粟种植现象。种植面积最多的为西南地区、西北地区、东北地区的边远地区,但湖南、河北以及上海的郊区也偶有罂粟种植。1991年,护林警察通过空中侦察发现,内蒙古大兴安岭的荒山中种植着300公顷罂粟,春种秋收。以每公顷罂粟提取10公斤鸦片来计算,该片荒山种植的罂粟可一共生产3吨鸦片或300公斤海洛因。在卫星准确定位后,公安机关14次出动飞机撒播除草剂,销毁了非法种植的罂粟。因为改革开放以来,城乡差距日趋拉大,边远地区的农民基于脱贫致富的愿望,铤而走险,尝试种植罂粟。[56]因此,在境外毒源多方渗透的同时,境内毒源的不断增加使我国毒品形势更为严峻,同时也凸显了“禁止毒品种植”在我国禁毒战略中的重要地位。

“堵源截流、严格执法、标本兼治”是“三禁并举”的具体实现途径。所谓“堵源截流”,即通过严格的边境管理和查缉堵住境外毒品进入我国的通道。并通过有效措施截断境内毒品流通、运输的渠道和路线,不使毒品扩散到最终的消费阶段。“严格执法”则指对毒品犯罪实施最严厉的刑事惩罚,并在法律的框架下对毒品吸食行为实施严格的行政规制和管教。[57]而所谓的“标本兼治”则是指禁毒工作必须在注重对毒品犯罪的打击的同时,消灭毒品问题赖以存在的政治、经济、文化等因素中导致毒品蔓延的不良因子,最终彻底摧毁毒品吸食、毒品犯罪现象。在贯彻和实施“堵源截流、严格执法、标本兼治”的过程中,一些毒品形势比较严峻的地区通过积极探索,形成了一系列行之有效的具体措施。如云南、广西两省、区制定的“三道防线”方针,就是对“堵源截流”的具体贯彻和落实。具体而言,“三道防线”方针是指“边境一线堵,内地二线查,出省三线截”,第一道防线即严把边境沿线,尽一切努力把毒品堵在国境之外;第二道防线针对毒品入境后的流向,扼守要道卡口。以云南省为例,第二道防线围绕边境地区至昆明的“三江”、“三路”展开,在上述重要通道上设置哨卡,严查过往车辆与行人,防止毒品贩运;第三道防线即强化通往省外的出口,在车站、码头、机场和主要公路的咽喉路段配备缉毒力量,使毒品难以带出。[58]

三、新形势下对“三禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”方针的调整

20世纪90年代中后期以来,我国毒品形势虽有一定程度的遏制,主要体现在传统毒品如鸦片、海洛因等的稳定或减少方面,但以冰毒、氯胺酮等为代表的新型毒品的吸食和贩运却呈上升趋势。而且,新型毒品因其生产工艺简单,且我国又是冰毒原料——天然麻黄素的最主要产地,这就使冰毒等新型毒品在我国境内的制造具有了可能性。有学者指出,自20世纪80年代以来,就有毒品走私集团以“药品”为幌子,利用我国部分省份的医药和化工企业生产冰毒。北京的一家化工厂就为台湾地区的买家生产了479公斤冰毒,在广州、厦门、龙门,公安机关曾一次性从生产现场查获310公斤冰毒。1995年曼谷国际刑警组织的一份报告披露,一批200公斤由中国境内生产的冰毒通过海路运入菲律宾。中国成为冰毒的重要生产基地与我国地域辽阔、法规不够健全、国外贸易的迅速发展有着密切联系。[59]正是基于毒品制造在我国的不断扩大,我国国家禁毒委员会在1998年把“三禁并举”调整为“四禁并举”,首次明确把“禁制”与“禁种、禁吸、禁贩”并列,直面我国新型毒品制造已逐渐扩大的现实。2004年5月,国家禁毒委员会审议通过的《2004—2008年禁毒工作规划》在坚持“四禁并举”的同时,突出了毒品预防工作的中心地位,把禁毒工作的指导方针调整为“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”。2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国禁毒法》第四条规定:“禁毒工作实行预防为主,综合治理,禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针。”进一步突出了预防工作和综合治理在禁毒工作中的重要地位。

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