1. TSU.TW
  2. 禁戒毒品
  3. 中国禁毒三十年
  4. 犯罪化与合法化之间的博弈

毒品合法化的图景

20世纪80年代以来,毒品问题在我国死灰复燃,并迅速成燎原之势。尽管我国先后通过提高刑罚、扩大毒品犯罪范围、开展禁毒人民战争等方式在一定程度上遏制了毒品的更大范围扩张,但毒品在我国不断蔓延的趋势并未得到有效遏制。同样,在世界各国,毒品的蔓延随着新型毒品的不断出现和科技手段的普及化也不断扩大范围。一方面,各国动用了强大的禁毒力量,对毒品从制造、生产、贩运、消费等整个过程进行非常规的管制和打击,另一方面,毒品的传播却未能够得到有效控制。因此,一些国家和学者开始反思严刑峻罚的禁毒政策是否具有正当性和有效性,并从不同角度提出或尝试进行毒品非犯罪化或合法化。从某种意义上,全球严禁毒品的世界性共识逐渐开始消解,这就使在全球化背景下我国毒品问题的解决呈现出更复杂和更艰难的趋势。因为,全球化背景下的跨国人员、物资、信息、资源的普遍流动,使得任何一个国家在其他国家毒品非犯罪化或合法化的情况下,要实现本国人员和本国领土上的毒品根绝更加困难。

所谓合法化,不仅包括原属于犯罪行为变更为合法行为的情形,也包括原属于行政不法的行为变更为合法行为的情形。与之相近的概念为非犯罪化,所谓非犯罪化,是指“将迄今为止作为犯罪加以处罚的行为不作为犯罪,停止对其处罚,因此,它包括变更从来都是作为犯罪科处刑罚的现状,而代之以罚款等行政措施加以处罚的情况”[28]。因此,非犯罪化的前提是指有原本作为犯罪的行为存在,非犯罪化的方式包括两种:一为原属于犯罪的行为变更为行政违法行为;二为原属于犯罪的行为变更为合法行为。就毒品的非犯罪化或合法化而言,并非是一个僵化、固定的概念,而是一个多样性的包含多种方式的概念。从管制的方式来看,既包括使毒品成为合法的商品,进入自由市场自由交易的激进合法化路径,也包括实行严格的毒品专卖制度,运用行政手段监管毒品的生产、销售行为。从管制的毒品种类范围来看,有部分合法化与全部合法化之分,前者指对部分毒品种类进行合法化,后者则指对所有毒品一视同仁的合法化。从管制的行为方式范围来看,既包括对在维持其他毒品关联行为犯罪化的同时,将吸毒行为进行合法化或行政管制化的观点,也包括对所有毒品犯罪行为进行合法化或行政管制化的观点,还包括严格限制毒品关联行为构成犯罪的范围的观点。从非犯罪化的类型来看,可区分为取缔上的非犯罪化、审判上的非犯罪化和立法上的非犯罪化三种类型。出于论述的方便,本文所称的毒品合法化既包括狭义的毒品合法化,也包括毒品的非犯罪化。

毒品合法化的历史沿革

现代意义上的毒品合法化思想起源于20世纪60年代的美国嬉皮士运动,嬉皮士运动是一种消极反抗主流价值观的社会运动。嬉皮士运动与青少年在越战的压力和刺激下,反思和逃避主流社会价值观念的思潮有关,而以大麻为代表的毒品则成为反抗社会、政府管制的一种象征性物质在嬉皮士运动影响下的青少年中迅速得以扩张。如美国学者麦格劳特林指出:“透过嬉皮士运动的中介,大麻烟从一个低等阶层的瘾品脱胎而成为中产阶级与上流社会的瘾品。”[29]因为,大麻的吸食逐渐成为美国一部分资产阶级的生活方式,而这些资产阶级在美国主流文化和政策制定过程中具有一定的话语权,这就促使美国政府不得重新审视严刑峻罚的禁毒政策。

1962年9月,美国司法部长罗伯特·肯尼迪主持召开“毒品滥用白宫会议”,开始从公众健康导向角度思考吸毒问题,尝试进行毒品贩卖者和毒品成瘾者之间的区分。1965年3月8日,约翰逊总统批准了《1965年药品滥用管制修正案》,对危险药品的非法使用进行严格管制,但与以往不同,该法案未将管制易于滥用物质的权力交由联邦麻醉品管理局,而是将之交由联邦食品和药品管理局。这一决定标志着联邦政府对于麻醉药品的管制逐渐脱离单一化的执法和惩罚模式,转向以预防和治疗为主的模式。1966年11月8日,约翰逊总统批准《1966年麻醉品成瘾康复法》,对于吸毒成瘾者进行了有节制的非犯罪化尝试。该法案规定:(1)允许对确认的成瘾者免予起诉,易之于36个月以内的民事关押,在治疗成功完成后可以撤销刑事指控;(2)授权司法部长决定成瘾者是否可以通过治疗康复,是否给予定罪者治疗而不进行监禁;(3)允许未被刑事指控的成瘾者自愿选择进入联邦医院进行治疗;(4)授权公共卫生署长建立门诊病人毒品治疗项目,帮助州和地方政府开发治疗项目;(5)修正了不允许给予吸毒再犯的缓刑和假释的规定。[30]

尽管20世纪60年代美国出现的毒品合法化尝试是一种有节制、不彻底的尝试,但是却推动了对严刑峻罚的单一禁毒模式的怀疑和反思。围绕禁毒政策的正当性、毒品真实危害性、毒品与个体权利的研究逐渐展开并不断深入,特别是对大麻这种软性毒品的危害性和管制政策的批评和研究开始普遍出现。1962年,“肯尼迪总统毒品滥用特别小组”否定了大麻与性滥交之间的有限联系,并指出大麻与性犯罪及其他犯罪之间的联系也是极其有限的。1963年,“麻醉品和毒品滥用总统咨询委员会”就积极建议区分大麻与其他毒品,并认为官方和科学界缺乏准确的科学知识,公开批评严刑峻罚的大麻管制政策。接着,部分新闻媒体和卫生部门的专家和官员也开始呼吁反思大麻管制政策的正当性。如联邦食品和药品监督管理局专员戈达德即指出,大麻并没有人们认为的那样危险,使用大麻不仅不会导致堕落,也不会影响大脑细胞和成瘾,更不会引向海洛因成瘾。[31]

1972年,在合法化运动的推动下,美国大麻和麻醉品滥用委员会得出结论:州法和联邦法律应当允许大麻合法化。委员会的成员一致同意在家中拥有少量的大麻不应该再作为犯罪处理。此时,美国已有11个州政府认为大麻合法,其人口数目已超过全美人口的三分之一。但是,合法化的步伐在20世纪70年代中期遇上了强大的阻力,阻力主要来源于吸毒青少年的父母,这个群体得到了美国毒品滥用协会和联邦毒品管理局高层官员的支持,并成立了数千个协会和组织,阻止毒品合法化的进一步实施。因此,“零容忍”和“使用者有责任”的论调重新支配了禁毒政策,通过1984年至1988年先后颁布的《全面控制犯罪法》、《反毒品滥用法案》、《反毒品滥用修正案》,包括大麻在内的毒品的持有、交易、种植等行为的惩罚力度被大大提高,甚至“共谋”和“企图”实施上述行为也被作为完整的行为进行惩罚。[32]至此,美国的毒品合法化运动在立法和政策上走向失败,但是其对毒品政策的思考方式和研究路径不仅在美国理论界和舆论界生根发芽,还漂洋过海走出美国,影响到了其他国家的毒品政策。

毒品合法化的现实图景

从立法和政策角度来看,自20世纪70年代以来,肇始于美国的毒品合法化运动在美国之外的国家和地区却有一定的市场,并在一定程度上推进了立法和政策上的毒品合法化。

最早进行毒品合法化立法的国家是荷兰,荷兰于1976年制定法律规定,持有30克以下的软性毒品不予处罚,同时,政府允许部分咖啡馆零售少量软性毒品。之所以荷兰在欧洲大陆率先采取有限制的毒品合法化政策,与其宽容的社会文化和传统有关,也与严刑峻罚的禁毒政策收效甚微的现实有关。如有学者认为,因为16世纪、17世纪爆发在荷兰的天主教与新教之间的残酷教派冲突的教训,使宽容成为荷兰人民生活中最为基本和重要的原则。在宽容原则的影响下,荷兰人民普遍认为,人们自己会找到对自己有利的生活和处事方法,政府不能作何种事物对个体好坏的最后判断。[33]此外,荷兰政府也认为,无论采取如何严厉的禁毒政策,毒品也不可能实现根除,这是一个无法否认的现实。如荷兰政府向欧洲毒品与吸毒成瘾者监察中心提交的《2000年荷兰毒品形势报告》中所指出的:“基于承认毒品不可能消灭的现实,荷兰政府强调对个人及其周围环境以及社会作为整体进行预防、治疗并减少损害。”[34]

因此,荷兰政府把毒品政策的目标确定为“保护个人使用者的健康,以及这些使用者周围的人和全社会的安全”,在司法实践中坚持:使个人使用毒品不再是一种犯罪行为。同时积极宣传吸毒的危害,把毒品细分为软硬两种。保证不把任何毒品使用者入狱,为他们提供戒除毒瘾的帮助,而不是压制和处罚他们。着力于控制毒品的走私、加工和种植。[35]可以说,在不对根绝毒品抱有希望的情况下,荷兰政府选择了宽容对待毒品使用和销售的政策,把毒品的吸食作为个人自主选择的范围,不再使用强制力量干预个体吸食毒品的行为,这是一种不得已的减少危害的政策。

从荷兰的软性毒品吸食合法化政策实施以来的效果来看,依据荷兰卫生部的数据,在毒品的有限合法化后,经常使用大麻的人数量上升,但是开始使用的年龄逐渐下降,这与其他没有合法化的国家一样。总部设在葡萄牙的欧洲毒品和吸毒者检测中心的调查也显示,在青春期第一次尝试之后,荷兰长期的大麻吸食者开始稳步下降。此外,吸食海洛因的人口正在收缩、老龄化。过去10年,荷兰首都阿姆斯特丹几乎没有新增海洛因吸食者。荷兰已成为欧洲瘾君子最少的国家。因为,“大麻几乎满足了所有的好奇心”,阿姆斯特丹大学毒品研究中心主任彼得·科恩说,在阿姆斯特丹,超过75%的大麻使用者没有再去尝试一次硬毒品。大麻现在甚至对阿姆斯特丹25—35岁的年轻人失去了吸引力。“因此,我们可以说,大麻不是酗酒,它只是人生的阶段性现象而已。”[36]因为荷兰的毒品合法化措施取得了积极的效果,在荷兰国内出现了进一步拓宽毒品合法化的呼声,2010年,荷兰前内政大臣Frits Bolkestein和前卫生大臣Els Borst认为,荷兰政府目前用于治理犯罪案件的总财政支出的一半和毒品犯罪有关。如果在政府的严格监控之下实行毒品生产和销售合法化将可大大减少政府对警察和政法部门的开支。他们在一份发表于《NRC商报》的意见书中表示,毒品生产和销售合法化可使政府节省1亿5千万欧元。荷兰一些重要政客和专家们也在这份意见书上签名以此表示对其观点的支持。[37]

1994年开始,瑞士开始实施“海洛因计划”,该计划的出发点为减少和降低严厉禁毒政策下因毒品价格高昂而导致的财产犯罪,进而促进社会治安的好转和市民安全感的提高。“海洛因计划”通过向符合条件的毒品瘾君子免费发放毒品,以实现国家对毒品吸食者的控制和矫治。自计划实施以来,在人口只有700万的瑞士,有大约1万5千人接受政府的戒毒治疗,或者接受免费发放的海洛因,或者接受海洛因替代品——美沙酮治疗,占全国吸食硬性毒品的总人数3万人的一半。据瑞士学者研究,在实施该计划开始的其后6个月里,典型的与毒品犯罪有关的犯罪,如抢劫、抢夺手袋、入室盗窃和从汽车里盗窃等,下降了80%左右。[38]2008年11月30日,瑞士举行全民公决,通过一项新法案,全面执行“根据处方,合法使用海洛因”的规定。[39]该项法案实际上是在肯定“海洛因计划”的同时,把毒品成瘾者正式归入病人的范畴,而不再作为道德上或法律上存在过错的罪犯对待,这是一种事实上硬性毒品使用的合法化。

与瑞士相邻的德国,长期以来对毒品的生产到使用整个过程都实行严格的管制。但是,自20世纪80年代以来,不加区别的惩罚政策开始有了一些松动。1982年制定的《麻醉品法》在提高毒品犯罪法定刑的同时,对于自愿接受治疗的吸毒者则采取了有条件的非犯罪化,该法第35条规定,毒品犯罪行为人只要其本身具有使用毒品并上瘾的情形,可以在刑罚执行前先接受戒毒治疗。毒品使用者通过戒毒治疗后,毒品依赖性有明显好转的可以减刑。[40]另外,如果吸毒者还可以证明其近3个月以来一直在接受法定的治疗措施,则可以不被起诉。20世纪90年代,德国立法中没有进一步的毒品合法化措施,到了2000年3月28日,第3次修订的《麻醉品法》规定,各州可以建立毒品消费场所,在这里毒品瘾君子有机会获得非医生处方的毒品。[41]这表明德国的毒品合法化步伐正在加快,特别是对毒品使用者的规制已很清晰地从惩罚转向了治疗和矫治。

在葡萄牙,毒品合法化虽起步较晚,但步伐很快。2001年,葡萄牙颁布法律,规定个人吸食和持有供个人吸食的毒品,包括大麻等软性毒品和海洛因等硬性毒品,都不再视为犯罪。自合法化政策实施以来,葡萄牙的吸毒青少年人数呈下降趋势。据Cato研究所于2009年4月份发布的研究报告显示,葡萄牙的毒品吸食量远远超过欧盟和美国。但是,随着毒品持有合法化,葡萄牙的吸毒者中15岁以上的人数所占比率是欧洲国家中所占比率最低的,仅为10%。而美国的吸毒者中12岁以上的人数就占39.8%。在美国,大多数毒品吸食者吸食可卡因,而葡萄牙的大多数毒品吸食者却只吸食大麻。Cato的研究报告还表明,在2001年至2006年之间,葡萄牙吸食非法毒品的初中生的比率从14.1%下滑到10.6%,高中生所占比率也在下滑。吸食海洛因的16至18岁的人数也从2.5%下降至1.8%。1999年至2003年,吸毒人群中新感染艾滋病毒的人减少了17%。由吸毒引起的死亡人数减少了一半以上。此外,戒毒治疗人数从6040人上升到14877人。[42]此外,西班牙、意大利、卢森堡、比利时等欧洲国家也实行了和葡萄牙相似的毒品合法化政策。其中,意大利将个人持有毒品根据其目的区分为两种形式,只是对“为第三人使用而持有”的行为进行刑罚惩罚,而对“为个人吸食而持有”的行为不进行处罚。卢森堡则于2001年开始对为个人吸食的消费、运输、持有、获得毒品行为进行了全面的非犯罪化。

在欧洲以外的国家中,也有部分国家进行了不同程度的毒品合法化实践。2009年8月20日,在毒品问题极为猖獗的墨西哥通过了一项法律,规定人少量持有大麻、可卡因、海洛因及其他毒品将不再受到刑事追诉,并明确了不同种类毒品合法持有的限额。其中,大麻的“个人使用”最大限额为5克,可卡因为0.5克。其他毒品的最大限额,海洛因50毫克、冰毒40毫克以及致幻迷药0.015毫克。[43]秘鲁则允许持有三分之一盎司(8克)的大麻用于个人使用,个人使用少量大麻等软性毒品,不仅不会作为犯罪处罚,也不会遭到罚款等行政处罚。其他进行毒品合法化实践的国家还包括澳大利亚、哥伦比亚、阿根廷、乌拉圭等。

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