1895年4月《马关条约》签订后，侵略军在占领台湾时遇到了当地爱国武装的激烈反抗，大小起义连绵不绝，日本在台湾的总督府为了尽快稳定殖民地秩序，绞尽脑汁思考对策。由于清政府对于鸦片贸易和吸食采取自由放任的政策，台湾失陷以前，同大陆一样，鸦片流毒相当严重。面对军事反抗和鸦片吸食习惯这两大难题，在日本占领者当中出现了两种意见：一种意见认为应当采取坚决断绝的办法，控制鸦片的种植和吸食；(1)另一种意见认为必须把鸦片生产和吸食置于当局的控制之下，采取“渐禁”的方法，逐渐消灭鸦片烟毒。(2)
日本在台湾的总督府对于鸦片问题一度处于犹豫状态，认为“鸦片烟若遽尔禁止输入，即吸烟者为之生病，而输入商人亦招莫大损失，所以在施禁前几年要给予犹豫”。之所以采取这种态度，关键在于总督府看到了鸦片税收的巨大利益。在附录的1893年海关报告书中，当年淡水鸦片输入207900斤，鸦片税厘228690两；安平输入260600斤，鸦片税厘286783两。鸦片税厘占两地财政收入的很大份额（1893年，淡水财政收入总额为白银261573两，安平为301600两）。“本岛茶税率及鸦片之处理如何，对于本岛施政经费之税源关系莫大焉！”(3)
正当日本首任台湾总督桦山资纪难于决断之时，日本内务省卫生局长后藤新平适时抛出了《关于台湾鸦片制度的意见》，这个“意见”立即得到采纳。得到采纳后，后藤新平进一步把他的建议具体化，写成《关于台湾岛施行鸦片制度的意见书》，于1896年3月正式转交给台湾总督府。后藤新平因此得到赏识，于1898年出任总督府民政长官。他公开声称，将要付诸实施的是一个“禁烟制度”，特别强调台湾鸦片政策的重要性，认为禁烟政策一旦出现失误，结局将是日本人“胜于战场，而败于统治”。
然而在他的方案上写着的却是另一些内容：第一，将往年能收入相当于80万日元税利的鸦片，以禁烟税的名义抬高3倍的价格从事贩卖，保证每年给日本中央政府上缴240万日元的财政收入；鉴于一旦提高烟价，难免会有走私贩运的情况发生，于是又作了第二条规定，鸦片统由总督府实行专卖，鸦片原料的输入，鸦片烟膏的制作，统归总督府直接经营；“凡在这里制作的烟膏，只限于由‘身份可靠’、经警察署选定和‘特许’的经销商，或者警察保证‘身份可靠’又发给特许证的承包商才可以贩卖；第三，购买烟膏者只限于持有医生诊断书和由当地警察作保发给特许证的人。”(4)不久，后藤新平又写成《关于施工的意见书》，建议从鸦片代销商、经销商和吸食者身上征收特别费100万日元。
后藤新平的鸦片意见，名义是“禁烟”，实际是敛财；禁烟是假，纵毒为真。这种专卖制度的主要内容是，从鸦片原料的输入到烟膏的制作与销售，从流通到消费的全部过程均由总督府管理，无论是经销商还是承包商以至消费者都置于警察机关的严密控制之下。虽然明文规定，原则上禁止吸食鸦片，但经医生诊断确实有鸦片烟瘾者可以继续吸食，而在实际执行时，年满20岁只要申请就可以得到吸烟特许证，很快持有特许证的人数在台湾便达到了17万人，相当于总人口的6.3％。
当日本政府在台湾实行这种办法的时候，还特别制订了两个法令：一是“鸦片法”，在日本本土实施“断禁”政策；一是“台湾鸦片令”，鼓励殖民地民众吸食鸦片。台湾的这套殖民地鸦片专卖制度，就其来源说，主要是接受了欧洲老殖民者在东南亚各地的鸦片政策衣钵，当时在东南亚的欧洲殖民机关的财政收入中约有30％～60％是靠鸦片专卖得到的。(5)
新老殖民者的统治大厦都是建立在殖民地人民的巨大生命牺牲和经济损失基础之上的。鸦片及其化合物在殖民者手中，既是以低成本掠夺殖民地物质财富的邪恶工具，又是强化殖民地政治统治的残忍手段。
