三次海牙国际禁毒会议

上海国际禁毒会议之后,美国代表汉密尔顿·怀特(Hamilton Wright)热心国际禁毒,积极游说美国政要,希望以此为契机使美国在国际舞台上扮演重要角色。同时,他还联络各个国家,倡议召开国际大会,制订禁毒公约。但各国态度依然冷热不同。一直到1911年12月1日,鸦片会议才在荷兰首都海牙正式召开。参加海牙鸦片会议的共有12个国家:美国、德国、中国、法国、英国、意大利、日本、荷兰、波斯(伊朗)、葡萄牙、俄国、暹罗(泰国)。土耳其仍然拒绝参加,奥地利也没有派遣代表。与会代表都站在本国利益的立场上,英国盯着印度的鸦片利益,德国保护着自己的大型医药工业,葡萄牙维护着澳门的鸦片贸易,波斯考虑着自己的罂粟种植业,荷兰守护着东印度群岛的麻醉品交易。尽管如此,这次国际会议对于鸦片及其毒品质料进行了科学定义,重点讨论了如何限制、禁止生产和销售问题。1912年1月23日会议结束,草签了一项国际协议——《海牙禁烟公约》(the Hague International Opium Convention)。

《海牙禁烟公约》首先给予罂粟和古柯产品(如鸦片、吗啡、海洛因和可卡因)以科学定义,强调除了医药之外,一切滥用均应禁止,从而堵住了各国法律中的一个漏洞,使走私者不能再利用所谓衍生物以逃避走私毒品的罪名。该《公约》共6章25条,有关中国禁烟问题的共有5条,载于第4章中。现将这一部分摘录如下:

第十五条,缔约各国与中国有条约者,应会同中国政府设立必需之办法,以阻止在中国地方及各国之远东殖民地、各国在中国之租借地将生熟鸦片、吗啡、高根及其化合质料,并本约第十四条所指各物私运进口。一面由中国政府设立相同之办法以禁止将鸦片及以上所指各物从中国私行运往各国殖民地、租借地。

第十六条,中国政府应订颁制药律以施诸本国人民。将吗啡、高根及其化合质料并本约第十四条所指各物之售卖散布一概政策,并将此项制药律通知与中国有条约之各国政府,由驻京公使转达。凡缔约各国与中国有条约者应研究此项制药律,如以为可允,即设立必须之办法,使此律实行于在中国之各该国人民。

第十七条,缔约各国与中国有条约者,应从事于采用必需之办法,以限制及检查在中国之各国租借地、殖民地及租界内吸食鸦片之习,并与中国政府同时进行,以禁绝现在尚有之烟馆及与烟馆相类之所,其公众娱乐所及娼寮内,亦禁止吸食鸦片。

第十八条,缔约各国与中国有条约者,应设立切实办法与中国政府所设办法同时进行,务令在中国之各国租借地、殖民地及租界内现在尚有之售卖生熟鸦片烟店逐渐减少,并采用有效力之办法,以限制及检查租借地、殖民地及租界内之零碎鸦片营业,其已有办法以规定本条所指之事项者不在此例。

第十九条,缔约各国在中国设有邮政局者,应采用有效之办法,以禁止各该邮政局将生熟鸦片、吗啡、高根及其化合质料并本约第十四条所指各物,作为邮便包件违禁运入中国,并不得由中国此埠向彼埠违禁转运。(11)

上述5条既规定各国不能任意向中国贩运和走私鸦片、吗啡、海洛因和可卡因之类的毒品,同时也明确规定中国应当承担的禁毒义务。应当说,这些条款在当时是有利于中国开展禁毒工作的,是对中国正在开展的禁毒运动的一种声援和支持。此外,《海牙禁烟公约》还规定,缔约各国应颁布法律和章程,以检查和制止鸦片、吗啡、海洛因和可卡因的制造、贩卖和吸食。最后规定,未参加会议的国家如愿意缔约签字,也可申请加入公约国。总的来说,《海牙禁烟公约》在制止鸦片、吗啡、海洛因和可卡因等毒品的生产、制造、贩运和滥用方面作了较为详细的规定,为未来的国际立法提供了一个蓝图。这是世界反对毒品传播的重要文件,此后国际间禁毒方案大都以《海牙禁烟公约》为依据,或进一步修订而已。(12)

写在纸上的协议看起来的确不错,然而各国的实际看法却有很大分歧,从毒品贸易中获得巨大利益的政府都不愿轻易放弃其税收。由于《海牙禁烟公约》只是规定各国有控制毒品生产、贩运和消费的义务,但“控制”一词却没有明确的定义。究竟各国应当采取什么行动,控制达到什么样的程度,尚需进一步研究。各国政府同意禁毒是一回事,而让它们赞成和支持《海牙禁烟公约》又是一回事。

《海牙禁烟公约》虽有12个国家代表草签,而未经本国政府批准不能生效,因此会议决定由东道主荷兰政府负责商请缔约各国政府批准。会议之后,荷兰政府代表即向各国发出照会,争取早日正式缔约。1913年6月,召开了第二次海牙国际禁毒会议,到会的代表除了原来草签公约的12个国家之外,拉丁美洲的各国政府也派代表参加了会议,共有34个国家。会议结束后,签订了一项议定书,除了英国、德国之外,其余32个国家表示承认《海牙禁烟公约》的原则和精神。

由于还有一些与毒品贸易有巨大利益的国家没有签字,禁止毒品贸易又涉及各国的法律,《海牙禁烟公约》需要作一些补充规定。为此,美国与荷兰两国代表共同提议召开第三次国际禁毒会议。1914年7月,除了土耳其和塞尔维亚两国外,各国代表再次集合于海牙城,共同研究人类制止毒品贩运问题,最后达成了一项协议,拟定于1914年12月31日开始正式履行《海牙禁烟公约》,但同时规定,该协议必须由各国政府批准才能生效。最后一次会议闭幕后的第三天,斐迪南亲王被暗杀,第一次世界大战爆发,许多国家相继卷入战争漩涡。只有美国、荷兰、中国等11个国家相继批准了这项协议。

第一次世界大战结束后,为了和平和发展,各国代表重新坐在一起研究毒品泛滥问题。1920年《凡尔赛和约》中加入一条规定,凡是签订该条约的国家,应当承认1912年的《海牙禁烟公约》,即“凡是1912年1月23日参加海牙会议曾经签字的国家,或曾经签字而未批准者,现在均同意将该协议付诸实行,在本约生效后12个月内应制订各种必要的法规。凡是尚未批准《海牙禁烟公约》者,于批准本约后,与从前批准该公约者相同,即认为该公约有效”。(13)有了这一规定,凡是在《凡尔赛和约》上签字的国家,无论是否乐意,都必须承认《海牙禁烟公约》的原则和精神,都必须承担控制毒品生产、贩运和消费的责任和义务。

1921年,国际联盟“鸦片与其他危险药品走私顾问委员会”正式成立,担负起管理麻醉品的生产和销售职责。该委员会的成员主要由麻醉品原料生产国、制造国以及与鸦片等毒品利益有特别关系的国家代表组成,英国、法国、荷兰、日本、葡萄牙、印度、暹罗(泰国)和中国均有政府代表参加。后来加入的国家有奥地利、比利时、埃及、波兰、西班牙和乌拉圭,共有15个成员国。按照规定,该委员会每年开会一次,负责编制鸦片生产贸易报告,向国际联盟提供各种建议。

截至1933年,已加入或批准《海牙禁烟公约》的国家有:亚斑尼亚、澳大利亚、奥地利、比利时、玻利维亚、巴西、保加利亚、加拿大、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、士哥斯拉维启亚、丹麦、伊括多、艾斯多尼亚、芬兰、法国、德意志、英国、希腊、瓜地马拉、海地、航多拉、匈牙利、艾斯兰、印度、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、利比里亚、卢森堡、墨西哥、摩洛哥、荷兰、纽西兰、尼加拉瓜、挪威、巴拿马、秘鲁、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、萨瓦多尔、暹罗、西班牙、瑞典、瑞士、南非洲联邦、美国、乌拉圭、维里苏艾拉、巨哥斯拉维亚55个国家。

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