日内瓦会议与美国禁毒外交

1924—1925年的日内瓦会议,其目的在于加强《海牙鸦片公约》中对远东地区鸦片控制的同时,利用国联毒品控制机构建立一个更为广泛的针对非法毒品制造与生产的国际麻醉品控制体制。因此,如果说海牙公约体系以要求各参与国在其国内制定相应的法律并加强控制其国内麻醉品为主要义务的话,那么日内瓦会议的重点则是构建跨国控制成瘾性麻醉品的体系。但是,以波特为首的美国代表团,却在日内瓦会议上显示了其冲动与不成熟的一面。

作为日内瓦会议的美国代表团领队,史蒂芬·波特(Stephen G. Porter)是当时美国国内以及国际麻醉品控制舞台上的一个重要人物。他虽然贵为美国众议院外交事务委员会(House Committee on Foreign Affairs)主席,然而,他第一次出使国联就因其生硬的外交谈判手段而遭到挫败。在日内瓦会议初期,波特强调并声称美国与国联打交道必须平起平坐,因此,他依然采用美国在道德上的优越立场,高压式地要求其他与会国家对美国做出重大让步。事实上,美国代表团的这种做法早在莱特时期就被英国等欧洲列强国家视为另有所图而大为反感。当时,波特相信“海洛因成瘾来自罪恶与犯罪”,所以提议禁止海洛因的制造。这项主张事实上触动了欧洲海洛因制造国的利益。在他主导推动的《海洛因法》于1924年通过之后,波特更是要求其他国家做出同样之举,从而一举实现全球对包括海洛因在内的非法毒品实施控制。然而,这种波特式的粗糙且不知妥协的外交举措显然不利于美国实现其国际毒品控制目标。就结果而言,波特在国际禁毒舞台上的表现并不比当年的莱特更为成功。[60]

在日内瓦会议开始之前,波特就预先宣布了美国代表团绝不妥协的坚定立场。他宣布:“美国代表团不能签署无法满足必要条件——抑制导致毒品走私的吸毒习惯——的任何协议。”[61]这种作茧自缚式的宣言事实上意味着,如果在“将医学与科研外的毒品使用加以非法化”的主张无法成功说服其他与会国家同意的话,美国就只有退会的选择了。日内瓦禁毒外交的挫败已是必然之势。对此结果,波特显得格外沮丧。他甚至赌气地声称:“如果在回国后有人跟我再提国际联盟,他最好尝试选择在医院附近!”[62]很显然,除了理念不同之外,以波特为代表的美国代表团所采取的单方面希望立竿见影的单一谈判手法也是日内瓦会议失败的另一主要原因。所以,美国在日内瓦会议上所受的挫败既是外交代表团对国际大势懵然无知而致判断失误的结果,也是其粗糙外交手法的必然结局。

需要指出的是,美国在日内瓦会议上受挫的原因之一还在于其高尚辞令外衣下的言行不一之举导致与会国所产生的不信任感。尽管美国在日内瓦会议上以道德至上的名义试图将其国际毒品控制理念加以条约化,但是美国禁毒外交的动机显然已经超越了毒品控制的范围。虽然布伦特主教在事后不无怨言地说道:美国在日内瓦会议上的有限努力是“悲哀的”,因为“基督与他的宗教被置于责骂之中,遭受了公然的羞辱”。“我们已经将所有的事实陈列在日内瓦会议之上,毫无保留且别无用心。”[63]但是,布伦特主教的怨言明显忽略了美国在召开上海与海牙会议时增强与中国贸易关系的意图。而且,到了20世纪20年代中期,当欧洲与美国的医药企业生产出大量的海洛因、吗啡、可卡因时,其多余产品由于缺乏政府的禁毒管制而被源源不断地走私到了亚洲。[64]这些众所周知的事实显然是对美国政府诚信的一种考验。自有美国禁毒外交以来,在现代国际禁毒舞台上,美国历届政府都是以其在麻醉品贸易上的所谓“清白”立场而获得道德上的高度,而事实上,无论是倡导召开“万国禁烟会”,还是参与国联组织的禁毒活动,“美国的动机从来就没有远离其对经济扩张的关心”。[65]因此,在这些众所周知的动机之外,其游说禁毒理念之时的道貌岸然与咄咄逼人之处,不仅于事无补,反而遭到了欧洲列强一以贯之的反感与抵触。

美国虽然中途退出日内瓦会议,并拒绝在协约上签字,但日内瓦会议成果依然不乏其重要性。如同会议闭幕时丹麦总统所宣告的:“毒品问题已经进入了新阶段。”日内瓦会议不仅扩大了《海牙鸦片公约》的内容,而且因通过授予进出口药品执照以监控国际毒品走私的决定,从而将海牙会议体系所确立的国内毒品控制内容明确地扩展到国际上多国间的毒品控制。[66]

在日内瓦会议受挫退场之后,美国与“特别顾问委员会”之间的紧张关系就一直持续着。美国认为,欧洲麻醉品贸易国政府因接受来自麻醉品制造商与销售商的经济上的好处而极力维护他们的利益。美国作家艾伦·拉莫特(Ellen LaMote)在《国家》(Nation)杂志上就曾讽刺性地写道:尽管“整个东方都渴望取缔鸦片”,但是,一些欧洲国家,尤其是英国,依然希望让鸦片贸易继续下去。所以,那些退出日内瓦会议的美国人干脆就恶心地称“特别顾问委员会”为一群麻醉品“走私者”的聚会。日内瓦会议后,美国反对国际联盟毒品控制体系的情绪越来越强烈。它不但试图诋毁《日内瓦鸦片公约》(The Geneva Opium Convention),而且还鼓动一些拉丁美洲国家拒绝在公约上签字。虽然其做法最终未获成功,但足以反映出美国与“特别顾问委员会”之间的僵持而又尴尬的关系。[67]

有趣的是,与“特别顾问委员会”保持紧张关系的同时,美国与新建立的国联附属机构“常设中央鸦片局”(The Permanent Central Opium Board,即PCOB,以下简称“鸦片局”)的关系却极为近乎。鸦片局由8名专家组成,理论上他们不受各自国家政府的影响,但是,美国人哈伯特·梅(Herbert May)出任“鸦片局”主席期间,“鸦片局”与美国国务院保持了极为密切的联系。在出任主席之前,梅曾是一位非常成功的美国药品贸易方面的主管。在其45岁宣告退休之后就迅速活跃于美国的“外交政策协会”(The Foreign Policy Association),尤其是在“鸦片研究委员会”(Opium Research Committee)担任要职。梅成为“鸦片局”主席之后,直到20世纪40年代中期,一直都是国际禁毒领域中引人瞩目的人物。梅在“鸦片局”的主要任务是收集国际药品贸易统计数据。此外,他还利用鸦片局作为一个游说团体,对各成员国施加压力,以促使他们认可并有效地执行《日内瓦公约》的各项规定。由于梅的关系,美国政府视鸦片局为一个完全独立于国际联盟的组织并与之进行积极沟通。梅在鸦片局的独特身份与地位,在一定程度上增强了美国与国联麻醉品控制机构之间的合作关系。[68]

总之,在20世纪20年代的国际麻醉品控制舞台上,由于“孤立主义”外交政策所导致的美国与国联之间的微妙关系,加上日内瓦会议上的外交挫折,美国的影响力处于自国际禁毒运动开始以来的最低潮。从日内瓦会议上退会而去的美国代表团的背影,不仅凸显了美国与国联“特别顾问委员会”之间存在着的冲突,由美国倡导而形成的全球范围的国际毒品控制活动,如今却被国联所接管,而且由那些一直被美国所谴责的殖民国家所控制,其不甘不服之处也就可想而知。所以,“美国自然要寻求去贬低或促成一个美国视之为道德上可接受的麻醉品政策”。[69]美国的立场及其认识在一定程度上是不难理解的。但是,需要注意的一个问题是,美国禁毒外交及其毒品控制理念的输出,尤其是伴随着其实力强大时所发生的无所顾忌的行为,却在很大程度上伤害了相关独立国家的包括财政、司法等国家主权利益。这种现象在美国凭借第二次世界大战而成为领导国际禁毒运动的霸主之后显得更为突出。当然,在实力尚属有限的20世纪20年代,美国在毒品禁止上的高道德主张与堵截毒品于国门之外的禁毒理念,在上述背景下所受到的抵制以及挫败也就可想而知。

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