上海万国禁烟会与美国禁毒外交

“上海万国禁烟会”的正式名称为“上海国际鸦片会议”(International Opium Commission),是一场主要为解决远东地区尤其是中国鸦片问题而召开的国际会议。从1909年2月1日到26日[1],会议在上海的汇中饭店(今和平饭店)南楼召开。主办国是中国,主导国是美国,在共有13个国家33个代表参加了近四周14场会议后,会议共产生了九项建议。[2]“万国禁烟会”对于现代禁毒运动的最大贡献是确立了多边合作的国际禁毒理念,并唤起了各国对于非医用麻醉毒品使用的关注,为海牙公约体系以及之后的国际禁毒体系的建立奠定了禁毒理念的基础。“万国禁烟会”的召开,完全是美国禁毒外交的一个成果。虽然它无法达到美国全部的预期效果,但是,美国的倡导行为奠定了它在国际禁毒舞台上的主角地位。

在“万国禁烟会”上,中国所起的作用以及会议对于中国禁烟的影响需要加以客观的评价。过度夸大中国在这次会议上的作用及收获将无助于了解历史的真相。

毋庸置疑,中国作为主办国对于会议的顺利进行提供了最大的保证。该会议不但是近代以来中国召开的第一次如此规模的国际会议,而且也是近代以来中国第一次以平等身份参加讨论以中国为主题的国际会议。[3]因此,“万国禁烟会”在当时确实是振奋了人们的禁毒决心。在会议召开之际,国人的期待与兴奋之感完全可以理解。国人期待着它的召开,认为这是1909年中国的第一要政。《申报》的一篇社论则充分表达了这份感觉:“宣统元年第一发现之要政,何事乎?明日沪上开万国禁烟大会也。禁烟实强国之本,为我国内政最重要之事,而又需各国协助,故尤为外交重要之端。今日之会,实我国转弱为强之关键也。”[4]把一次在中国召开的国际会议誉为“国政之第一要务”虽然言过其实,却也反映了国人对于禁烟的殷切期待;而将一场会议视为“我国转弱为强之关键”虽有极为浓厚的夸大其词之感,却也充分表达了当时国人对于孱弱中华的慨叹以及对于中国在国际会议场合受到平等对待的期待感。但是,无论如何,“万国禁烟会”之所以得以在上海召开,美国禁毒外交的需要及其从中斡旋才是中国成为主办国的第一要因。

会议之前,“麻醉毒品有害于健康”已然成为东西方的一个基本共识。这种认识的基础源自医学知识的发展与反对鸦片贸易运动的开展。无疑,中国拥有庞大的鸦片成瘾者,他们的存在也提醒着各国关于麻醉品的危害给中国带来的悲惨状况。可以说,在道德上对禁毒所持有的共识是“万国禁烟会”中的一些国家能够走到一起的认识基础。当然,促使诸多国家在意识上的认识归于统一并能走到一起的必然因素还是一些利益上的需要。美国之所以提倡在上海召开一次解决中国鸦片问题的国际会议,除了第一章涉及美国内外环境的影响外,其直接原因多少与中国历史上第一次抵制美货运动不无关系。

19世纪50年代,为了修建铁路与采掘金矿,成千上万薪酬低微的中国劳工被大规模地输出到美国西海岸。据统计,共有1万名左右中国劳工从事最为艰苦的美国中太平洋铁路的建设。到19世纪70年代,有1.8万名华工在旧金山工厂中劳动,其他的一些华人则零星分布于东部城市及南部的一些区域。[5]在一般情况下,吃苦耐劳固然是一种美德,但是,在西方,尤其是移民众多的美国历史发展过程中,伴随着经济发展条件的恶化,新移民或者外来人口的低薪与吃苦耐劳则时常被视为“罪恶”,于是他们成为了当地白人居民泄愤的对象。19世纪末期,当廉价华工的存在威胁到白人劳工的就业及收入后,白人固有的鄙视华人的思想不断得以发酵,原先尚可包容的华人辫子及某些华人吸鸦片烟的习惯也自然成为一种无法容忍的生活方式被大加宣传。19世纪70年代,旧金山市通过了第一条排华法令:禁止华人参与政府工作,不允许置业等。旧金山警察还经常将留辫子的华人投入狱中并强迫他们剪去辫子。[6]1871年,洛杉矶市更是发生了屠杀华人的暴乱,共有18个华人在这场种族歧视的暴乱中惨遭杀害。参与这场暴乱的组织,之后与其他组织联合形成了“排华联合会”(the Anti-Chinese Union),其成员甚至包括了一些美国国会议员以及加利福尼亚州的政治家。[7]在这场排华运动中,吸鸦片烟作为中国人的一种习性自然也遭到取缔。1875年旧金山市颁布的“禁止鸦片馆法令”是美国国内最早的地方禁止鸦片烟馆立法。它禁止了华人所开设的鸦片烟馆。需要强调的是,旧金山市“禁止鸦片烟馆法令”与其说是从健康方面为吸烟者着想,不如说源自这种习性“触犯”了美国人充满种族优越感的生活方式并且破坏了白人社会所谓的“道德守则”而引起的愤怒。1881年,一位旧金山警察在报告中说,他在鸦片馆里所目击的“白人妇女与华人并排躺着享受鸦片的情景是任何一个有人性者都无法忍受的羞耻”。[8]而某些白人妇女成为华人小妾的事实更是让他们耿耿于怀、怒不可遏。[9]随后,美国排华运动愈演愈烈。1876年的美国大选,竞选两党竟提出排华口号以争取选票,从而形成了全国性的排华恶流。1879年,国会更是通过一项排华法案,只是因与《中美天津条约续修条约》亦称《蒲安臣条约》(The Burlingame Treaty)[10]相抵触并遭中国抗议才被当时的海斯总统否决。虽然如此,海斯总统最终还是决定促使中国修订《蒲安臣条约》。1880年中美达成《中美续修条约》,双方同意限制华工赴美,其中还包括了禁止鸦片贸易的条款。[11]但是,该条约英文版中的“suspend”(暂停之意)却被参与谈判的清廷官员所忽略,由此成为1882年《排华法》通过的一个借口。1882年《排华法》正式结束了华人自由移民美国的时代,开启了日趋严格的排华立法先河。它不仅禁止了未来10年的华工赴美,而且还剥夺了在美华人的入籍权。1902年的新《排华法》更将禁止华人入美的10年期限无限延长,而且将区域扩大到美国的海外属地如菲律宾等地。到1904年中美《华工条约》10年续签时期,美国试图以国内排华法代替两国间的条约,以便无限期地排斥华人于国门之外。美国的这种无止境的排华行为终于导致1905年中国发生了第一次抵制美货运动。

抵制美货运动对于在“门户开放,机会均等”政策中业已步履维艰的美国对华外交,无疑是一次重大的考验。事实上,对于《排华法》,美国国内也不乏异议之声。在中国抵制美货之初,当时的美国总统西奥多·罗斯福也曾公开谴责对华人的不公正待遇。在一封私人信件中,他明确指出:“美国人恶意中伤在美华人以及屡见不鲜的击杀华人的行为简直就与义和团时期的中国人相差无几。”[12]时任美国陆军部长的塔夫脱(William Taft)也同样认为,中国人的抵制行为来自美国的“不公正的严厉法律”,而这种法律,实际上威胁到了“世界上最大的商业利益——与有4亿人口的中国的贸易”。[13]但是,美国国内的排华法并未因此而消失。

抵制美货运动的开展,毕竟对从事中美贸易的美国工商企业是一个打击。当时的金融界领袖希尔(J. J. Hill)就认为,中国的抵制使“美国遭受了前所未有的商业上的损失”。[14]更为重要的是,中国国内的抵制美货运动,虽然不会影响美国国内排华政策的实施,但对于谋求对华利益的外交决策者来说,这无疑是中美贸易乃至美国谋取远东利益的一个不安定因素。事实上,1905年是禁毒外交政策实施前夕的特殊年份。当年送往美国本土的《菲律宾报告书》显示了包括菲律宾在内的远东地区鸦片泛滥的情况,而把菲律宾打造成为谋求在华利益的中转站,并进而将它改造成为一个模范的禁毒理想天地则是美国经营菲律宾的重要内容。而在同年12月,鸦片贸易问题成为英国下院选举的一个焦点。1906年5月,英国国会通过了一项承认英国在对华鸦片贸易上负有道义责任的议案。此外,中英间的鸦片贸易协定谈判也处在紧锣密鼓之中。[15]无论是菲律宾经营的需要还是那些从英国传过来的消息都对美国的大国之梦产生了不同程度上的压力。毫无疑问,此时中美关系的紧张对美国显然是有害无益。

如何改善僵持中的中美关系成为当年老罗斯福总统的一块心病,而布伦特的来信则使他豁然开朗。1906年7月,马尼拉大主教布伦特建议罗斯福总统召开一次由美国主导并由一些与远东地区利益相关的殖民列强参加的国际会议,以帮助中国解决鸦片问题。他认为,只有如此才可以防止鸦片涌向中国,而菲律宾的禁毒措施也将因此奏效。[16]这与罗斯福的想法不谋而合。罗斯福认为这既可以改善因排华及抵制美货而僵化的中美关系,也可以提升美国作为大国的地位。更重要的是,借助于解决全中国都关心的鸦片问题的人道主义做法,可以帮助中国人改变对美态度,从而使在鸦片问题上对中国负有原罪的英国大为逊色,以此达到逐渐取代英国在华优势利益的目的。[17]因此,罗斯福毫不犹豫地采纳了布伦特的建议。

美国政府很快就开始了会议筹备工作。对于中国来说,承办一场多国参加的国际会议乃是一种荣誉,何况还是为了中国禁烟之事,所以自然愿意为之。但是,其他国家却不尽然。有些国家表示有兴趣,但却对参会与否表示保留意见;有些国家特别是与中国有着大量鸦片贸易的英国等,干脆认为这种事务根本就无须在国际会议上讨论。直到美方答应会议只是提些建议而不是签订什么条约的保证后,那些持消极意见的国家方才决定派代表出席。[18]经过多方艰苦的筹备与说服,美国终于取得了大部分在远东地区拥有殖民地列强的与会允诺。1909年2月,“万国禁烟会”终于在上海召开。由此可见,从一开始就决定了禁烟会是一次象征意义大过实际内容的国际会议。事实上,除了中国派出官方代表之外,其他国家的代表团皆非政府官方人士,而是多由商界、宗教人士以及医学专家组成。其中,美国的首席代表兼大会主席是布伦特主教,其他两位分别是素有美国“禁毒法之父”之称的汉密尔顿·莱特(Hamilton Wright)医学博士以及查尔斯·藤尼(Charles C. Tenney),而藤尼曾是一位牧师、哈佛大学中国史的讲师,时任美国驻北京公使馆的秘书。此外,就是在会议形成了九条决议后,各国代表虽然熟知其内容无任何约束力,但依然没有哪个国家的代表愿意在上面签字,最后还是由布伦特主教作为大会主席代表各国签字才使会议拉下了帷幕。[19]

“禁烟会”的最大成就就是通过了现代禁毒史上具有标志性意义的九条决议。其具体内容如下:[20]

“第一条:中国政府已将禁除全国鸦片烟生产、行销之事视为重大并加以倾力实施之事,且得人民协助,得以日见进步,故本会会员承认中国之坚诚,虽各处成效不一,然已获益不浅。(英国提议)

第二条:因思中国政府实行禁阻吸烟之例,他国亦有此举,故本会敦请各代表陈请各本国政府,于其本境或属地体察各国情形,逐渐推行吸烟之禁令。(英、美两国提议)

第三条:本会查得鸦片烟之用,除入药外,在会各国均视为禁物,而颁行严密条例,使之逐渐减灭。因此,本会承认各国情形不同,惟应敦促各国政府,借鉴别国办理之经验,考订其取缔规则。(英、美两国提议)

第四条:查各国政府均有严厉法律,其宗旨或直接、或间接以禁止鸦片烟及鸦片质提制之品,私运入国。因此,本会会员声明,凡与会各国均有责任订立相当之规例,以禁止鸦片烟及鸦片质提制之品运往已颁行上述禁例之他国。(美国提议)

第五条:查吗啡之制售流布漫无限制,早已酿成巨患,吗啡痼疾已露蔓延之象,因此,本会甚愿力请各国政府制定严厉措施,于其本境或属地内以取缔此项药物之制售流布,及由鸦片中提制杂和之品研究其质,倘若妄用,则与吗啡毒害相同者,一律限禁。(中国提议)

第六条:本会会员于组织上碍难按科学之理,研究鸦片烟及戒烟药品之性质功用,然深悉此项研究极为重要。故本会甚望各国代表将此项问题陈诸各国政府酌定办法。(英、美两国提议)

第七条:本会极力敦促凡在中国有居留地及租界之各国政府,倘于各该居留地及租界之内,尚未实行关闭鸦片烟馆者,须仿照他国政府已施行之禁令,参酌情形,迅速举办。(中国提议)

第八条:本会会员敦促,凡在中国有居留地或租界之国各代表,须陈请各本国政府,与中国议定条例,禁止制造贩卖内含鸦片烟质或鸦片提制品之戒烟丸药。(美国提议)

第九条:本会会员劝勉各国代表提请各国政府,凡在中国有居留地或租界者施行药商专律于领事裁判权内,使该国居民,有所遵守。”

从以上内容可知,九条决议多属劝告与敦请性质的内容,故对各与会国政府并无任何的约束力。但是,九条决议是历史上首次将19世纪末以来反对鸦片及相关禁毒运动的理念,以一场国际会议决议的形式凝聚成与会各国的共识,并成为现代国际禁毒运动之精髓、今日禁毒之理念基础。同时,“禁烟会”作为美国禁毒外交的一个开山之作,确有其可圈可点之处。

首先,美国基本上达到了召集会议的目的。

如前所述,美国倡导该会的主要目的之一是缓解中美关系以求获得更多的在华利益。事实上,大会在上海召开确实让当时的国人振奋不已,故有“中国第一要务”之说。毕竟这是近代以来在华召开的一次规模空前的国际会议,而且还是近代以来中国第一次以平等身份参加的国际会议。无论其实际效果如何,它都在很大程度上满足了国人上下受人尊重的饥渴之感。正如马斯托在其著作中所谈到的,“中国对于在一个讨论中国的会议上受到如此平等的待遇表示感谢”。[21]因此,“禁烟会”的顺利召开导致中国朝野对于美国的感激之情是不难理解的。事实上,会议所通过的九项决议中就有五项与中国有关。其中,第一项建议肯定了中国禁烟的决心及成就;第二项敦促他国政府与中国一道对鸦片烟予以逐渐禁止;第七项是委员会强烈敦促在中国拥有租界的国家在租界内取消鸦片窟;第八项则要求与会代表团推动各国政府与中国谈判,以便推进在华租界实施措施禁止鸦片等毒品的生产与交易;第九项则要求代表团推动各国政府在华租界实施药品法。虽然这些决议在很大程度上流于空谈,但毕竟还是激活了国人长期以来被压抑和歧视的自尊心。这在当年《申报》铺天盖地的宣传内容中可见端倪。当时《申报》的一篇文章就称万国禁烟会为“万国救生会”“万国实业大会”以及“万国体育大会”。该文作者认为,“自鸦片入口以来,逮六十年间,死于瘾,死于戒,死于生服,死于非针均不计焉。日胜月削于呼吸之中,而死于无形者以亿万兆计,是故烟禁而其死者得不死”。而会议制定的禁烟政策却可解救瘾民于水火之中,故称之为“万国救生大会”;“自烟苗入口以来,内地之膏腴半栽罂粟,则膏腴之地半为石田,石田尤可加以鸩毒,是故烟禁而后土地之利开”。所以,作者指出,会议的召开可以将毒卉铲除净尽,兴种其他经济作物,故称之为“万国实业大会”;之所以称为“万国体育大会”,乃因“食烟者,则称之曰鬼,非真鬼也,瘠弱而类于鬼也,伤身而近于鬼也。烟之为害遍及五脏,国民之弱胥由于此,是故烟禁而后国民之体强”。[22]总之,美国倡导的“万国禁烟会”,在道义上给予了20世纪初中国禁烟运动以极大的支持。就重修中美关系成果而言,这场对华外交举动无疑是极为成功的。无怪乎莱特在事后言:“我们帮助中国所进行的鸦片事务的改革,比起我们近期所给予它的任一友好行为,都给我们带来了在中国的更多威望……”[23]

其次,美国首次在国际舞台上明确了立法断禁毒品的禁毒主张。

美国的禁毒外交政策包含三方面内容:其一是将医用外的成瘾性麻醉品予以完全禁止;其二是杜绝毒品于美国国门之外;其三是输出美国的禁毒理念以为世界典范。作为美国禁毒外交不可或缺的内容,美国的主张伴随着其国力的不断增强而逐渐在国际禁毒舞台上得以实施。但“万国禁烟会”却是两种不同禁毒主张的表达场所。与美国代表所主张的完全禁止论相对应的则是以英国为代表的那些与鸦片贸易利益密切相关国家的渐禁论。当时的英国毕竟还是世界第一强国,话语权优势导致会议最后还是采纳了英国渐禁式的禁毒理论。这在上海国际鸦片会议决议的第三条中有很明确的表述。作为国际禁毒界的代表性主张而存在的英国方式,随着其实力的变化而一直保持到第二次世界大战发生为止。[24]因此,就会议的直接结果而言,美国显然做出了妥协。这是基于实力基础上的一种妥协,但并不意味着美国的放弃。事实上,从“禁烟会”开始,美国就一直将其对完全禁止理念的追求贯穿于整个国际禁毒运动之中。

“完全禁止”的禁毒理念在美国由来尚浅。事实上,即使到决定召集“万国禁烟会”之前,美国代表对于本国所发生的鸦片问题尚无明确概念。即使是在菲律宾,他们最初的方案也是渐禁式的禁毒方式。这从布伦特等人所呈《菲律宾报告书》便可察知。在经历了会议之前的几次对美国本土所进行的调查后,莱特博士与美国代表团的其他成员方才意识到鸦片问题并非想象的那么简单。“在国际会议成员会晤之前,他们已经明了鸦片问题并非局限于远东地区,通过误用吗啡与其他鸦片类药品,包括美国在内的诸多西方大国已经深受其害。”[25]他们因此而意识到了完全禁止非医用麻醉品的重要性,同时也“相信禁止非医药用途的鸦片使用理念将成为适用于其他所有国家的禁止原则”。而事实上,他们也在“禁烟会”及其后的国际禁毒外交折冲中将“医用”作为麻醉品使用的唯一合法用途这一原则贯穿于美国禁毒外交立场的始终。但是,不得不指出的是,在上海参加会议的美国代表们也发现,至少在这个时期,他们还“不可能实现全体认可医学用途之外的鸦片使用是邪恶与不道德的”。[26]

在“禁烟会”上,美国“完全禁止”的主张面临更多的是反对意见。很难想象,大多数国家,尤其是那些为维持其殖民地统治而将鸦片作为税收来源的政府能够完全同意美国的禁毒观点。英国政府虽然赞成对鸦片实行管制,但反对完全的禁止。此外,美国呼吁从生产源头上中断麻醉品的提议也遭到了英国的反对。英国声称,任何为了解决本国麻醉品成瘾问题而要求其他国家采取行动的会议决议都属于“直接干预第三国内政的行为。因为,它已经超越出会议委员会的‘权力’范围”。[27]这种关于在他国控制毒品生产的理念是如今众所周知的美国国际毒品控制的重要方式之一,但在20世纪初,它却属于“一个新奇概念”。[28]尽管如此,作为一个国际禁毒外交舞台的“禁烟会”,美国所主张的禁毒理念虽然尚未得到英国等国接受,但经“禁烟会”得以传播却是一不争之事实。尤其是关于非医用麻醉品的使用,会议的第三条决议内容非常明确地呼吁每个会议参与国都应该给予“禁止或进行认真管制,而且,每一个国家在其管理体制上应该不断地提升其严厉性”。所以,如果考虑到美国作为一个新兴帝国的力量以及美国代表们只是在大会召开之前方才形成的禁毒理念,美国在上海可谓斩获良多。

其三,美国禁毒外交影响并加速了其国内的禁毒立法过程。

在世纪交替转变之期,随着专利药品、恢复精力成分的药品如可卡因、鸦片及其衍生物的普及与易于获得,其成瘾性问题也成为不断上升的社会关注点。比如,可口可乐曾在其初期的广告中被宣传为一种“不寻常的治疗原动力”,甚至到1905年为止,其成分中还都一直含有可卡因。但是,在此前的1903年,美国的部分有识之士就曾呼吁针对可口可乐的销售采取法律行动。[29]总之,这种由药物所引发的成瘾性问题与不断高涨的国际禁毒运动相互作用,加速了美国国内联邦层面上的立法进程。

“万国禁烟会”前美国国内存在的鸦片问题,成为进一步促进美国代表团在此问题上采取严格举措的因素。与其初衷不同的是,成瘾性麻醉品的国际控制已经不再仅仅是一个美国施与他人的道德责任与慈善行为,也是一个事关其自身的社会问题。在此事实基础上,莱特他们也发觉,美国尚未有一条联邦法律来限制或者禁止成瘾性麻醉品如鸦片、可卡因及其衍生物的进口、使用、贩卖与生产。因此,他们认为,在美国还没有联邦法律来控制成瘾性麻醉品使用之时,很难再去谴责其他国家在禁毒措施上松懈。而以立法来树立美国之典范则是当务之急。正如参议员亨利·洛奇(Henry C. Lodge)所说的那样,国内立法必须在上海会议之前得以通过,其目的就是提供一个“其他国家值得仿效的榜样”。[30]

《1906年纯食品与药品法》(The Pure Food and Drug Act of 1906)中对所有含有成瘾性麻醉品及其衍生物的药品要求精确标示其成分的内容,就是受到当时国际毒品控制活动影响后而出台的系列国内立法中的首例。三年之后的1909年2月9日,就在“禁烟会”期间,《排除抽吸鸦片烟法》(Smoking Opium Excluxion Act)在国会通过。正如戴尔·爵林格(Dale Gieringer)在其文章中所指出的,这项法律之所以被国会通过,“并非由于美国国内所存在的任何一种麻醉性毒品的滥用危机,而仅仅是出于外交政策的考虑”。因为,与其他国家代表一样,美国代表也认为,作为会议的倡导国家,在要求其他国家实行严厉的禁毒措施之时,美国自身却无一项值得效仿的联邦禁毒法实属荒唐。而这项法律恰恰在一定程度上避免了美国在上海陷于道德上的尴尬境地,从而加强了美国在国际舞台上的地位。[31]当然,美国若想说服其他国家去推行其严格的国际毒品控制理念,一部真正的具有示范性作用的联邦综合性立法还是很有必要的。[32]

作为一次多为民间人士代表参加的国际会议,“上海万国禁烟会”的不足之处一直是研究者们关注的一个热点。缺少一部具有约束力的国际条约无疑是这次会议所存在的明显缺陷之一。但是,需要考虑的是,在世纪之交的那个非常时期,“禁烟会”以其特有的浩大规模及其在现代国际禁毒理念与合作方式上所达成的全新共识,为此后国际禁毒运动留下了长久而又珍贵的遗产。正是在此意义上,“上海万国禁烟会”成为了现代国际禁毒运动开始的标志。

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