早期禁毒外交的历史地位

评价早期美国禁毒外交的历史地位,不妨从其内外两方面所发挥的作用加以考察。对外方面,美国禁毒外交政策与现代国际禁毒运动存在着一种相互依附的关系,因此,无论是间接的还是直接的,它对现代全球禁毒体系的建立有着不容忽视的作用;对内方面,禁毒外交促进了国内立法的进程,为美国毒品控制模式尤其是法律惩戒模式的确立提供了原动力。

首先,美国禁毒外交促进了全球禁毒体系的建立。

今日国际禁毒领域,存在着一个被称为“全球禁毒体系”的毒品控制系统。据艾森·雷德尔曼(Ethan A. Nadelmann)所言,在这个体系内,来自世界不同地区、社会及文化背景的大多数国家,按照国际立法所规定的内容,对医疗与科学渠道外的成瘾性麻醉品的生产、销售以及对诸如传统的麻醉品与其他新型麻醉品的拥有都采取了程度不一的刑事制裁措施。[23]该体系今日也被称为《单一公约》体系。[24]其管理机构为“联合国毒品及犯罪办公室”(The United Nations Office on Drugs and Crime,即UNODC)。该体系之所以长期以来顺利运转,美国的努力和支持是无法否认的。由美国倡导并积极参与的今日全球禁毒体系精神与理念,正是相承于百年之前兴起的现代国际禁毒运动。

在美国的积极倡导下,1909年“万国禁烟会”的九条决议内容,基本上确定了国际禁毒运动的多边合作理念。同样,在美国的倡导下召开的1911年海牙鸦片会议,通过了历史上第一个禁毒公约——《海牙鸦片公约》,规定了以国内立法控制毒品在国际间泛滥的原则。虽然后来的美国“孤立主义”外交政策导致了参议院拒绝加盟国联,但是国际联盟盟约第23条以及《凡尔赛合约》第295条所接纳的《海牙公约》中有关国际毒品控制的内容,却都与美国的禁毒外交理念有着不可分割的关系。在国联活动期间,美国虽非国联一员,却依然积极参与了国联的“常设中央鸦片局”等组织的活动,20世纪30年代的日内瓦会议更是确立了美国所提出的决议。会议确定将医疗与科研之外的麻醉品之生产、销售和使用视为非法。这是美国自倡导现代国际禁毒运动以来一直主张的一项原则,也是美国一直为之奋斗的目标之一。正是美国的倡导与努力,现代国际禁毒运动才有了自己的理念、纲领与组织。因此,不论其目的如何,在早期美国禁毒外交的不懈努力之下,被众多国家认为毫无意义而且曾被尽量推诿的国际禁毒运动年复一年地不断壮大,成员国也在每一次多国间的联合行动之后得以持续增加,终于在第二次世界大战胜利之后伴随着美国登上实力高峰而发展成为今日的全球禁毒体系。100年前美国禁毒外交的基本理念为今日全球禁毒体系所秉承,领导全球禁毒的美国初衷得以最终实现这一事实本身,已经足以雄辩地说明美国早期禁毒外交的真正地位。

其次,美国的禁毒外交促使了美国国内禁毒法的制定,直接推动了毒品控制的法律模式在美国的确立和发展。

在早期的美国禁毒活动家看来,他们在美国国内所进行的反麻醉品法的立法努力常被自喻是为了完成一项“国际道义上的责任”。[25]所以,在上海会议之后,莱特为了完成这种所谓的道德上的责任而积极制定了《福斯特法案》。事实上,为了配合美国禁毒外交活动,加强美国在国际毒品控制舞台上的话语权,早期的许多国内麻醉品立法,诸如1909年上海会议期间通过的《排除鸦片烟法》、1911年的上海国际鸦片会议后提出的《福斯特法案》以及1914年为了赶在第三次海牙会议前为《哈里森法》的通过所做的大量工作,都极尽彰显了在禁毒外交理念影响下早期禁毒活动家们在国内所做的种种努力。在国内立法方面,美国政府的首要人物如老罗斯福总统、塔夫脱总统以及威尔逊总统都对其投注了极大的关心与支持。尤其是威尔逊总统在1913年上任伊始,就对严格管制麻醉品以及由美国来领导国际毒品控制付出的努力表示了极大的赞赏。国务卿布莱恩(William J. Bryan)对于莱特在上海及海牙会议上的所作所为则表示了“惊叹”与欣赏。[26]威尔逊总统为了让《哈里森法》在第三次海牙会议前得以通过,曾经多次敦促参议院加快通过法案的进程,并对该法被拖延表示“难以置信”和不满。为此,对于《哈里森法》的通过及其在美国乃至世界禁毒史上的地位,禁毒史学者比利-泰勒给予了很高的评价:1914年《哈里森法》的通过,是始于1912年活跃在一些国家的毒品管制工作上的一个成功范例,它在很大程度上被认为是20世纪美国禁毒政策的基础。[27]马斯托更是直白地界定该法之所以通过,起因于以《海牙公约》为基础而确立的美国在国际禁毒领域所应负的国际义务。[28]作为美国联邦层面上的严厉管制麻醉品的法令,《哈里森法》定型了美国法律模式的禁止理念,现代美国相关的禁毒系列法律则基本上遵循了《哈里森法》的精神。由此可见该法在美国禁毒史上的鼻祖地位。

早期美国禁毒外交政策不仅仅催生了《哈里森法》,事实上,它对当时美国许多与禁毒相关的国内立法都有着直接或间接的影响作用。且不说1905年国会通过的关于菲律宾殖民地的禁毒决议,就是在1909年万国禁烟会期间所通过的《禁止鸦片烟法》,也纯粹是为了该会议而产生的一项法令。至于《哈里森法》之后于1922年通过的《麻醉性药品进出口法》(Narcotic Drug Import and Export Act),则旨在向国际禁毒界进一步表明美国对麻醉品医用之外使用的禁止决心。[29]至于1924年通过的《海洛因法》(Heroin Act),更是史蒂芬·波特为了在日内瓦会议上让美国的主张更有分量而促成的一部法律。尽管波特只是希望以此诱导其他国家通过类似的法律,以便在全世界禁止生产海洛因,从而达到解决美国海洛因问题的目的。[30]同样,在20世纪30年代,为了使《大麻税法》在国内得以有效实施,美国政府以及联邦麻醉品局给予墨西哥政府的压力而导致的“萨拉扎事件”,表明了美国毒品控制之外交模式与美国国内毒品控制之间的休戚关系。

以一国外交如此影响一国之国内法的方向与内容实属罕见,但是,这种曾经在美国所产生的特有现象的原因却也极为简单明了。那就是,在美国禁毒外交政策的理念之中,美国毒品控制理念的输出始终占据着极为重要的位置。这既有道德主义外交的因素,更有美国在大国崛起过程中所产生的意欲领军国际毒品控制的野心所在。

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