1914年的第一次世界大战,迫使国际禁毒合作运动处于停止状态。大战结束后,与国际联盟(League of Nations)成立的同时,国际禁毒运动也得以香火重续。但是,这一重修后的国际禁毒运动却与从前有了明显的不同。

国际联盟是美国威尔逊总统在其所谓的“伟大战争”(The Great War)——第一次世界大战——之后维持世界和平计划的产物。它是历史上第一个规模巨大的处理世界事务的国际组织。犹如罗伯特·伟博所指出的那样,威尔逊将国际联盟看作是“一个能给新世界提供凝聚力的国际组织”。[50]很显然,第一次世界大战所造成的大规模破坏让众多国家意识到一个可以调和世界事务之国际组织存在的必要性,这给国联的产生提供了原动力。而随着全球化进程的加快以及国际事务间相互联系的密切,许多问题的解决所需要的国际协作也显得愈加不可避免和必要,为此,对于成瘾性麻醉品尤其是那些已经达成共识的危险性麻醉药品的国际控制也就自然地被放置于国际联盟的监督之下。除了在国际联盟盟约的第23条明确规定了对危险性药品的走私所需要的控制外,在联盟第一次大会上,与会代表还通过了关于成立“鸦片与其他危险性药品走私的特别顾问委员会”(A Special Advisory Committee on Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs,英文缩写为OAC,以下略称为“特别顾问委员会”)的决议,从组织上首次对国际毒品控制体系加以运作,从而一举解决了海牙会议以来未曾解决的国际麻醉品管制机构的问题。[51]

然而,国联期间的美国禁毒外交,却在很大程度上受制于美国与国联之间的外交关系。尽管威尔逊总统在巴黎和会上承诺将尽力引导美国参与国联的各种组织活动,但是,其国内的政治氛围却严重缩小了其诺言所能实现的空间。在1919年和1920年,出于对1917年俄国十月革命影响的惧怕以及对国内第一次“赤色恐惧”所带来的社会担忧[52],美国参议院先后两次否决了美国加盟国联的议案。如同洛伊德·伽德纳所指出的,虽然威尔逊总统主张全力参与国联,但是,更多的美国人担心加入国联将“意味着不得不与世界上深受毒害影响之地区不断加强联系”,同时也意味着将被迫卷入欧洲的布尔什维克主义(Bolshevism)运动之中而不得不去防卫那些如英国与法国等殖民列强的利益。这对于美国有百害而无一益。于是,美国选择了自立于国联之外的“孤立主义外交”之路。[53]不难想象,“孤立主义外交”所导致的结果是,不但意味着美国禁毒外交不得不第一次被置身于曾经积极倡导并参与建立的第一个国际毒品控制的管制机构之外,而且还意味着美国在国际成瘾性麻醉品控制方面领导地位的丧失,以“特别顾问委员会”为中心的国际毒品控制体系也因此被其他欧洲大国所把持。

当然,美国与国联之间并非绝对的孤立。在这个所谓的“孤立主义”时期,美国的行为并不似字面上所表达的那么单纯。如同琼·霍夫-威尔逊将美国的“孤立主义”形象地称为“独立的国际主义”那样,[54]美国所参与的国际麻醉品控制活动恰恰可以被认为就是这种“独立的国际主义”的一个重要例子。事实上,不仅限于毒品外交,尤苏拉·哈伯德在《美国与国际联盟的合作,1931—1936》一书中指出,到1937年为止,“与许多联盟成员国一样,美国的合作也同样尽心尽职、同样充满了建设性的内容”。[55]美国置身于联盟之外并不意味着美国完全断绝与国联主办的所有国际禁毒行动的联系。尽管美国禁毒外交受美国官方孤立主义立场的限制,但随着时间流逝,美国与“特别顾问委员会”之间的禁毒合作却也在逐渐增强。事实上,当时美国与国联的麻醉品控制机构间的关系甚为微妙。一方面,美国国务院拒绝承认将《海牙鸦片公约》的管理权从荷兰手上转交于国际联盟,但是在另一方面,美国又通过荷兰政府与美国在瑞士的外交官以及国联的禁毒管制机构保持着联系。虽然这种微妙的态度导致了双方在沟通与合作时的困难,但这种特殊的“孤立主义”条件下的外交往来毕竟还是保持了美国对国际麻醉品控制体系及其事务的介入,从而使得美国与国联之间保持了一种微妙的平衡关系:虽是局外者却又时常参加“特别顾问委员会”的会议,而且还试图影响国联在国际毒品控制上的努力与进程。但无法否认的是,这种奇特的关系毕竟还是影响了美国禁毒外交所能发挥的功效。

需要注意的问题是,在对待非医用麻醉品使用的态度上,美国与国联之间的微妙关系显然无法消除它与“特别顾问委员会”成员国尤其是欧洲列强之间所存在的本质上的分歧。当时,“特别顾问委员会”成员国包括英国、法国、西班牙、葡萄牙与日本,它们在远东属地实施的多为垄断性的鸦片贸易。所以,远东地区的鸦片贸易一方面服从于一些政府在生产、运输与使用上所实施的禁止措施,另一方面又对麻醉品使用者征税。这实际上意味着鸦片税收仍然是当地政府财政收入的固定来源,这一情况也决定了鸦片贸易对于某些成员国而言依然还是合法的存在。经济利益决定了来自“特别顾问委员会”执行机构的任何针对麻醉品控制的措施往往遭到这些国家的激烈反对。因此,以一种非正式的微妙关系与国联保持着特别联系的美国,所谓的“医用外麻醉品”禁止理念自然很难得到那些被美国称为“旧鸦片联盟”的欧洲殖民列强与生产国的支持,美国对国际麻醉品控制的努力也因此而遭遇重重困难。[56]总之,美国诸多禁毒外交的努力因为国际外交大势的影响而举步维艰,处处受制。

此外,对于禁毒法理解的角度不同,也是美国与欧洲许多国家在处理国际麻醉品控制问题上的一个障碍。事实上,不仅限于美国,这个时期的许多主要国家如英国等,也都出台了相应的法律以管制麻醉品的泛滥。但是,由于与美国在禁毒理念上的不同,英国的麻醉品管制政策(Reguration)显然与美国的“完全禁止”(Prohibition)的毒品控制政策相去甚远。其中,两者之间的最大区别就在于对待成瘾与成瘾者的不同态度:与美国相反的是,英国认为,成瘾是一种“疾病”,成瘾者应该由医生的职业判断予以照顾,而不是由法律的强制措施加以控制。1926年出台的著名的“罗勒斯顿报告”(Rolleston Report)就主张说成瘾是医疗的而非执法的问题,由此废除了“罪恶与邪恶”这一经常被美国人所使用的对成瘾以及成瘾者的称呼。正因对于毒品控制有着如此截然不同的认识,美国为推行其禁毒理念而力促国际社会推行其严厉禁毒方针所做的种种努力,自然就被英国与其他的许多国家视为误导性的禁毒理念,而深入他国的源头控制理念则被许多国家视为是对其他国家主权的侵犯。[57]

总而言之,虽然美国成功倡导了“上海万国禁烟会”与“海牙鸦片会议”的召开,而且也积极敦促其他国家去处理那些曾被他们认为是毫无意义的仅局限于远东地区的麻醉品问题,并将之发展成为一个国际性的问题。然而,事实证明,在第一次世界大战中取得相当优势地位的美国依然缺乏一种能够影响全球的中心力量,而且,其全球毒品控制政策的影响力及其毒品控制理念更因其“孤立主义”政策而受到极大的限制。所以,在欧洲殖民列强与欧洲毒品生产国依然控制着国际政治局势的背景下,美国在国际禁毒舞台上的地位限制了其禁毒理念在国际禁毒领域的发展进程。

当然,尽管美国在第一次世界大战结束后的几年里由于加盟国联问题而致其在国际禁毒运动中处于非主导性的地位,但是,正如比利-泰勒所言:“如果没有美国在‘巴黎和会’(Paris Peace Conference)上所占的主导地位,世界合作的整个历史将会相形见绌。”[58]正是美国在巴黎和会上的努力,才确保了将《海牙鸦片公约》的内容纳入《凡尔赛条约》(Versailles Treaty)体系之中,而加盟国联所带来的利益则促成了大部分主权国家签署承认了《凡尔赛条约》之中所附带的《海牙鸦片公约》。故而到1919年为止,共有51个国家加入了国际毒品控制的海牙公约体系。[59]毫无疑问,作为一个全新的国际组织,国际联盟的存在在组织上与声势上极大地推动了国际禁毒运动的发展。实际上,作为第一次世界大战的首要战败国德国、奥匈帝国以及土耳其不但都是当时重量级的麻醉品生产国,而且都曾对成瘾性麻醉品的控制持反对态度。因此,这些国家的加盟,凸显了国联在稳固那些重要的成瘾性麻醉品生产与制造国之合作方面所具有的非同一般的作用。

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