海牙国际鸦片会议与美国禁毒外交

如果说1909年的“万国禁烟会”是一场国际多边合作禁毒运动理念形成的会议,那么,1911年底召开的“海牙国际鸦片会议”(The Hague International Opium Conference,以下简称“海牙会议”)就是把“禁烟会”上所形成的国际禁毒运动理念共识加以具体化的一次标志性会议。从“万国禁烟会”到“海牙会议”,正是“20世纪初国际禁毒运动从国际多边合作禁毒理念的非约束性建议走向形成具有法律约束力的条约化过程”。[33]

为了将“万国禁烟会”所形成的现代国际禁毒理念予以具体化,美国代表布伦特与莱特在会后继续为此而努力。其中,布伦特以其良好的人缘及丰富有效的人际关系推动着美国禁毒外交的进展。布伦特与两位美国总统西奥多·罗斯福和威廉姆·塔夫脱以及当时许多的美国政府高层官员私交甚好。同时,因反对成瘾性麻醉品的缘故,他与当时富有影响力的英国坎特伯雷大主教(The Archbishop of Camterbury)等国际上的知名人士也维持着良好的关系。这些都为他在早期美国禁毒外交活动中,尤其是为上海与海牙两次国际鸦片会议的召开发挥了很重要的作用。[34]而莱特则为了兑现上海会议留给美国的道义责任而献身于其国内联邦综合性立法的活动中。

在美国早期的麻醉品立法与禁毒外交活动中,莱特博士扮演着相当重要的角色。他是一位热带与神经病理学疾病的研究者,也是一名反麻醉性毒品的积极先驱者。1867年出生于俄亥俄州克里夫兰的莱特,从加拿大的麦吉尔大学(McGill University)医学专业毕业成为医生后,却对外交事业及政府工作充满了兴趣。所以当罗斯福政府需要他作为美国代表参加国际禁毒会议时,他就全身心地投入了这项在当时来说还具有前卫性质的工作之中。历史学家摩根(H. Wayne Morgan)称莱特是“一位促进美国将国内禁毒与国际禁毒运动相结合的重要人物”。[35]

“万国禁烟会”之后,莱特认为,作为倡导国的美国肩负着道义上的重大责任。美国在要求他国制定严厉的禁毒法之前,其自身需要保持一个清白的记录。所谓“清白记录”就是美国需要制定一项全面禁止成瘾性麻醉品的联邦法律。正因如此,在1909年到1911年2月期间,为了能在“海牙会议”召开之前显示美国控制成瘾性麻醉品的决心,莱特为《福斯特法案》(Foster Anti-narcotic Bill)在国会的通过做了大量努力。《福斯特法案》是1914年生效的《哈里森法》的前身,以严厉而著称。由莱特博士起草的这份法案虽获国会提案,但因制药行业的强烈反对而在1912年2月被国会否决。之后的《哈里森法》则是在《福斯特法案》大量折中的基础上获得通过的。虽然《福斯特法案》无法使美国完成莱特所提出的所谓“道德责任”,但它并不影响美国推动召开新的国际鸦片会议的热情。在其国内努力的同时,为了证实美国对成瘾性麻醉品控制的决心,美国代表在上海会议之后就希望再次召开国际会议,以商讨建立一个国际性组织来消除成瘾性麻醉品的威胁。在布伦特与莱特做了大量的外交协调工作之后,同时也仰仗于美国塔夫托政府的大力支持,第一次海牙鸦片会议终于在1911年12月1日至1912年1月23日召开。除奥匈帝国之外,其他参加“万国禁烟会”的12个与会国家都派代表参加了“海牙会议”。美国首席代表布伦特依然被选为大会主席,其他两位代表分别是莱特博士与加利福尼亚州的药剂师亨利·芬格(Henry J. Finger)。[36]

除了对鸦片和吗啡这些已在“万国禁烟会”上被广泛讨论过的成瘾性麻醉品议题继续进行讨论外,海牙会议还针对包括海洛因和可卡因以及其他需要控制的麻醉品加以讨论。经过深入的讨论,会议商定了第一份国际麻醉品管制条约,即《海牙国际鸦片公约》(The Hague International Opium Convention,简称《海牙鸦片公约》)。公约的主要内容如下:缔约国应当制定法律,管制“生鸦片”的生产、销售与进口;渐次禁止“熟鸦片”的制造、贩卖和吸食;以发放执照、保留记录和国际报告的体制来追踪非法麻醉品的生产;要求各国切实管理好吗啡、古柯等麻醉品。[37]而由意大利代表所提出的禁止印度大麻的建议虽然未获会议通过,但在美国的要求下此提议被写入公约的附录部分:“会议一致认为,要适当地从统计学及科学角度对印度大麻加以研究,限制滥用这种物质;如果有必要,可以通过国内立法或国际立法的途径,限制使用印度大麻。”[38]这样,《海牙鸦片公约》第一次把所有传统意义上的成瘾性麻醉品,即罂粟、古柯叶与大麻及其衍生物列为国际条约中的禁止或注意对象,从而较之上海鸦片会议的决议有了更大约束力。国际禁毒运动也由此迈开了正式合作的一大步。

但是,国际政治舞台毕竟还是一个实力的世界。与“万国禁烟会”时所遭遇的情况如出一辙,渴望达成道德上严格立法目标的美国代表团依然碰壁于传统殖民列强在维护既得利益时的顽固不化。美国虽然已是一个大国,但毕竟在声望与实力上尚未占有压倒性的地位,而英国与其他殖民列强依然在国际政治舞台上保持着强势地位。事实上,因为世界第一强国的英国与国际鸦片贸易利益攸关,故而始终是美国“完全禁止”的禁毒理念及禁毒模式输出时的一大障碍。同时,英国对于美国在国际会议上屡屡抨击鸦片贸易的行为本就极为反感,自然对莱特在国际麻醉品控制舞台上强调美国在鸦片贸易上的道德高度言论无法容忍。为此,他们曾游说布伦特让莱特不再担任美国代表的身份,只是由于莱特的坚持,英国的目的才无法得逞。[39]威廉·沃克三世(Willam O. Wallker Ⅲ)把英国在早期国际禁毒领域的表现描绘成一个“实用主义、利己与文化上自大的混合体”。而其他与麻醉品及其衍生品生产密切相关的国家,如荷兰、德国等也同样对美国高举“道德大旗”并对他国横加指责一事不无怨言。与会期间,所有与麻醉品贸易以及生产相关的国家因其经济利害关系而对会议所要产生的条约内容极尽挑剔。[40]在此多国利益纠缠漩涡中的中国,因支持美国而处于一个尴尬的位置。原因是中国既要保护国家主权不受侵犯,又受制于与列强之间的不平等条约,而《海牙鸦片公约》仅在部分条款中涉及帮助中国关闭租界等治外法权区域的鸦片馆。国弱如此,无以复加。

《海牙鸦片公约》成立后,各国在如何使其生效的问题上再次产生分歧。在那些与国际麻醉品贸易密切相关的多数与会国家坚持下,会议最后决定:只有在所有与麻醉品贸易密切相关的大国,包括与会的与尚未参会的总计46个国家全部签字之后,公约方可生效。这一决定无疑给公约的早日生效设置了障碍。其结果是,尽管随后又相继召开了两次海牙会议——1913年7月31日召开的第二次会议和1914年6月15日召开的第三次会议,公约仍然因未能得到所有国家的签字而无法执行。直至第一次世界大战爆发后的1915年,才有中国、美国、荷兰、挪威与洪都拉斯五个国家先于其他国家开始执行公约。而其他国家则直至该公约被并入1919年的《凡尔赛条约》后方才加以实施。[41]

作为美国倡导的继“万国禁烟会”之后的又一次国际禁毒会议,海牙鸦片会议有着与“禁烟会”完全不同的身份和地位。主要原因在于它将“禁烟会”所提出的国际合作禁毒理念予以具体化以及条约化。虽然这次会议依然无法建立一个国际禁毒组织来贯彻执行鸦片公约的内容,但是,《海牙鸦片公约》所显示的解决现存的国际成瘾性麻醉品问题的具体措施,以及将国际禁毒界的焦点从单纯的中国鸦片问题转移到更为广泛的国际成瘾性麻醉品问题上的态势,无疑都给予了“海牙会议”以及禁毒运动以真正的国际意义。可以肯定地说,它虽然没有达到美国预期目标,但这次会议对于国际禁毒运动的继续开展以及美国禁毒外交的延续显然非常重要。因为,美国从上海就开始提倡的限制医学之外的鸦片使用原则在此获得了进一步承认,而这条原则恰恰就是美国坚持进行国际毒品控制的基础所在。[42]

海牙鸦片会议无疑是上海“万国禁烟会”之后美国宣扬其“理想主义”外交的又一个重要场所。不可否认,美国支持中国解决鸦片问题的禁毒外交有其积极的一面,尤其是在客观效果上。上海、海牙两次鸦片会议都给予了中国禁烟运动以极大的鼓舞,从而在不同程度上推动了清末民初禁烟运动的进程。但是,它毕竟属于美国禁毒外交的一个组成部分,其本质自然不像莱特等在表面上所叙述的那么冠冕堂皇。国家利益的驱动才是美国禁毒外交不可忽视的因素。“万国禁烟会”后莱特的言行,彰显了美国禁毒外交的现实利益目标。莱特以为,美国的“整个行为无疑将给我们在中国所采取的进攻性的商业政策添加润滑油”。在他的极富说服力的讲述之下,时任国务卿诺克斯(Philander C. Knox)“仅在两分钟之内就意识到事情的重要性以及该会议对美国扩大中国商业市场的影响”。[43]莱特还认为,考虑到美国为中国所做的一切,美国人完全可以要求中国进行货币和其他金融方面的改革,用来加强中国的经济,从而增大中国人购买美国产品的能力。所以,中国的经济改革是美国投资者所渴望的,同时也是美国国务院所期待的。[44]由此可见,美国的禁毒外交依然无法摆脱美国外交大框架的制约,其结果自然也是在道德主义的外衣下裹蔽着美国孜孜不倦的国家利益追求之野心。

与“万国禁烟会”相同,海牙会议上的美国,由于联邦层面上的综合性麻醉品控制立法依然未获通过,导致其“完全禁止”之禁毒理念的输出仍然处于一种尴尬之境。美国联邦综合立法的缺乏,使美国代表在海牙会议期间高调倡导严厉控制成瘾性麻醉品的言行颇受责难。在立法层面上,尽管效果无法恭维,当时的鸦片滥用严重的法属印度支那,当地殖民政府至少也有名义上的种种措施对成瘾性麻醉品加以控制,而美国却缺乏联邦层面上的任何麻醉品控制立法。所以,国际禁毒舞台上的美国尴尬之态不难想象。[45]事实上,在海牙会议之前,除了莱特之外,即使是当时的美国总统塔夫脱及国务卿诺克斯也都曾在1911年1月向国会提出通过联邦麻醉品法的“迫切需要性”。[46]1911年底,在海牙会议正在召开之时,“总统外交政策咨文”再次向国会提出了要采取行动控制鸦片的泛滥。[47]《福克斯法案》被否决后的1912年12月3日,塔夫脱总统在“总统年度咨文”中依然难平其急切心情。他不无遗憾地宣称,无法通过由联邦政府相关部门认可的、受到“国家道德情感以及所有可能受到影响的合法贸易利益支持的”法案是一件极为不幸之事。因此,他认为,作为国际会议的倡导国,美国却在解决“国内可恶的麻醉品贸易问题和履行国际保证”上没有做出其应有的贡献,这是很遗憾的。[48]

尽管如此,以禁毒外交需要为基础的美国国内立法的步伐,在海牙会议期间还是有了长足的进步。禁毒外交对于立法的影响莫过于在第三次海牙会议之后所通过的《哈里森法》。出于履行国际禁毒的承诺以及输出美国禁毒理念的需要,莱特博士与其他的禁毒活动家们不得不致力于推动通过适宜的联邦立法,从而直接导致了《哈里森法》的诞生。《哈里森法》在1913年7月于众议院通过后,几经修改,终于在1914年12月14日获得参议院通过,经威尔逊总统(President Woodrow Wilson)签署,于1915年3月1日生效。[49]在《哈里森法》的执行初期,虽然在阐释与执法力度上曾有过不同程度的周折,但从1919年开始,伴随着《哈里森法》执行手段的不断加强巩固,该法所要表达的美国毒品控制之惩治性举措的信念则完全得到了体现。美国联邦政府在国内不断强化麻醉品控制的同时,以《哈里森法》为武器,继续在外交上努力寻求着将其禁止理念在世界范围内进行推广。

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