《哈里森法》立法的诸因素

1912年,从第一次海牙会议归来的莱特,为了实现《海牙公约》第三章所规定的国内立法内容,在被否决的《福斯特法案》基础上,通过纽约州议员弗朗西斯·哈里森(Francis B. Harrison)重新向第62届国会提出了一项新的麻醉品控制法案,是为《哈里森法》的第一个草案。但是,由于第一个法案的内容与《福斯特法案》并无太大区别,从而再次遭到多方势力的反对。[10]在妥协的基础上,《哈里森法》的第二个草案于1913年6月10日以“HR6382号文件”的形式重新送交第63届美国国会第一次会议。6月26日,众议院几乎没有做任何修改就通过了这一法案。[11]但是,在参议院讨论的时间却出乎意料地长达一年之久。1914年12月14日,参议院最终正式通过了该法案。17日,经总统威尔逊签字,“HR6382号法案”终于成为了法律,人们习惯地称之为《哈里森麻醉品税法》。[12]

作为美国第一部综合控制毒品的联邦法律,《哈里森法》自有其特殊的历史地位。《哈里森法》之所以在1914年最终得以通过,除了前述的内外历史大背景之外,下列几项促使《哈里森法》通过的具体条件也是不可忽视的。

第一,国际鸦片会议及其公约赋予作为倡导国的美国以更大的国际责任,而美国政府的支持与国会势力分布的变化也明显有利于其成功通过。

1909年的“万国禁烟会”虽然产生了九条决议,但由于缺乏国际条约的约束,会议的成果仅停留在多边国际合作禁毒理念的形成上。但是,1911年开始的海牙会议所产生的第一个国际禁毒公约——《海牙国际鸦片公约》,则把国际麻醉品控制的侧重点放在了各国制定各自的国内禁毒法上。其中,公约的第三章专门讨论了美国麻醉品法问题。公约要求各国全面控制鸦片、吗啡、海洛因、可卡因以及其他任何可以导致成瘾的麻醉品衍生物的制造与分销。缔约各国也同意尽力控制上述药物的国际交易量。[13]此外,美国代表在会上所做的将尽快促使国内通过联邦麻醉品法的承诺,无疑也增加了美国政府迅速通过麻醉品法以巩固其在国际麻醉品控制立场上的道德责任与压力。[14]而与《福斯特法案》被否决时期的国会势力分布相比,民主党所控制的国会上下两院议员人数上的优势,显然也有助于《哈里森法》的顺利通过。

1913年,民主党出身的伍德罗·威尔逊总统宣誓就职。在对毒品如何实施管制问题上,威尔逊政府极力支持成瘾性麻醉品的严格控制,并赞成由美国来倡导国际毒品管制活动。与此同时,较之共和党,民主党也在众议院与参议院的议员比例上完全占了优势。这种政治上的势力分布对于民主党支持麻醉品法案的通过极为有利。威尔逊总统本身对毒品的国际控制与美国国内立法也一直较为关注。在1913年4月21日的关于要求拨款用于参加即将召开的第二次海牙会议文书中,他就曾敦促国会通过这项法案。[15]在1913年6月众议院通过了《哈里森法》的第二法案之后,威尔逊总统再次敦促参议院,“务必尽快接受这个最近由众议院一致通过的、本届政府也决心在这次国会上通过的……法案”。[16]而在1913年12月10日,当美国代表将参议院批准的《海牙国际鸦片公约》签字正式转交给第二次海牙会议后,无形中也给参议院对《哈里森法》的最后表决形成了压力。[17]

第二,专业团体的态度影响了立法进程。

有关成瘾性麻醉品问题相关的专业团体,主要涉及两个协会。一是创建于1847年的“美国医学会”,其英文全称为“The American Medical Association”。另一是创建于1852年的“美国药学会”,其英文名称为“The American Pharmaceutical Association”(简称APhA)。在今日美国,上述两个协会均为强有力的专业性社会组织。但是在19世纪,也就是两个协会创建之初,它们无论在团体力量还是社会声望上都与今日有着天壤之别。其原因虽然形形色色,但与专业人员的入门水准偏低而导致的素质普遍低下密切相关。其中,他们对麻醉品及其成瘾性的认识不足,更是早期病原性成瘾现象大量存在的原因所在。所以,在各地立法反对成瘾性麻醉品时,医生与药剂师自然就成为人们抨击的首要目标。这种负面形象直至20世纪初依然存在。事实上,许多地方的麻醉品控制法的打击目标之一就是针对当地医生与药剂师的。例如,1912年8月,在佛罗里达州杰克逊威尔市所通过的一项控制成瘾者法令的内容之一,就是针对医生所开处方中的麻醉品而定的,其原因就是因为有“55%的成瘾行为是因医生的治疗而引起的”。[18]

对此,田纳西州的卢修斯·布朗则干脆认为,医生是引起成瘾现象的罪魁祸首。他甚至警告人们:“有相当一部分医生看不到成瘾性鸦片剂的使用将引发出真正的疾病,或者从来就不知道有这么一回事。”[19]很显然,这种负面的社会形象无论是对医学界还是对药学界都是一种发展障碍,故而也形成了一种压力,促使美国医学会和药学会进行改革以求取得壮大。出于道德和自身发展的需要,美国医药学界很多人认为,严格的麻醉品法不仅有利于公共福利事业的发展,同时也有利于美国医药机构的持续发展。所以,在《哈里森法》立法过程中,美国的医药学界所采取的支持态度以及他们的支援声势,对于《哈里森法》的通过无疑有着特殊作用。在《哈里森法》通过过程中,美国药学会为平衡各方利益以求法律平稳通过而促成的“国家麻醉品贸易联合会”(The National Drug Trade Conference,即NDTC)的建立,毫无疑问地影响了法律的进程。

第三,折中的法案内容是《哈里森法》得到多方支持的一个要素。

1913年提出的《哈里森法》第二个草案之所以得以通过是建立在妥协让步的基础上的。如前所述,在《哈里森法》第一个草案提出后,由于与《福斯特法案》的内容基本一致,所以遭到了当时所有相关利益团体的反对。其中,制药行业的“国家医用产品协会”(NAMP)反对的理由是,法律的程序太过繁琐;药品零售业的“国家药品零售商协会”(NARD)则认为这项法律前后矛盾,特别是保留记录的部分;药物批发业的“国家批发药商协会”(NWDA)也认为这项法律有许多充满矛盾之处。[20]为了使各方利益得到照顾,1912年10月,主张通过成瘾性麻醉品法的“美国药学会”[21]提倡召开由相关团体参加的丹佛会议(Denver Conference)。作为会议的一个重要成果,“国家麻醉品贸易联合会”(NDTC)建立。1913年1月15日,“国家麻醉品贸易联合会”在华盛顿召开了第一次旨在声援反麻醉品法的会议,并制定了国家麻醉品贸易联合会章程。章程规定,相关的麻醉品贸易主要团体各派三个代表参与联合会,联合会有关支持麻醉品法的决议必须在各方代表一致同意下方可通过。[22]这就意味着“国家麻醉品贸易联合会”的统一决议必须在调节相关集团利益的前提下方能一致通过。在国会辩论过程中,这种平衡各方利益的言论比比皆是。例如,在有关含有麻醉品专卖药的争论中,来自马萨诸塞州的议员加德纳(A. P. Gardner)声称,如果无法协调麻醉品贸易各方的意见,那么“等待着这项法案的将是无休止的拖延”。而伊利诺伊州的詹姆斯·曼(James Mann)议员也认为:“如果坚持反对所有的含有鸦片的特许专卖药,法律通过之路将是坎坷不平的,法案甚至有可能被遗忘。”[23]

为了照顾各方利益,《哈里森法》在《福斯特法案》的内容基础上作了很多的修改。其中,受控制的麻醉品对象为鸦片类、可卡因以及任何相关的含有麻醉品的专卖药,不再包括《福斯特法案》所提到的水合氯醛和大麻。此外,需要填写的交易记录内容较前更为简单化。购买麻醉品者只需要填写统一格式的订单表格,并保持该表格接受两年一次的检查,而购置麻醉品的订单副本则交由国税局永久保存。至于医生在治疗现场分发给患者的麻醉品则无需填写订单或者副本。患者可以继续在普通商店里购买一些规定剂量之内含有鸦片、吗啡、海洛因以及可卡因的专卖药。顾客以外的每个经销麻醉品者都必须登记在册。医生与零售商需要每年花1美元买一张印花税票以证明其合法经营,等等。[24]在此前提之下,《哈里森法》的第二个草案在提交众议院审议前夜,国家贸易联合会主席才代表全体成员签字同意支持法案。正是在基本顾及各方利益的基础上,《哈里森法》终于“踏上了通关的坦途”。[25]

第四,巧妙处理了治安权问题,避免了法律内容中关于联邦权力合宪与否的争论。

鉴于《福斯特法案》因含有严厉处罚措施而遭受抵制的教训,《哈里森法》在法律条款上没有明确表示联邦介入地方治安权的内容。虽然它还是一项因为禁毒外交需要而制定的法律,但是,事实上,该法虽然多处表明它只是一部管理麻醉品消费者如何消费麻醉品的法律,可它给人的普遍印象也只是“一部触及道德问题的常规法律”。[26]正是因为法律规定上没有明确的治安权力介入,《哈里森法》从实施之初就因如何实施治安权而存在着合宪与否的争论。在1913年4月10日到11日的国家药品贸易会议召开的一次执行委员会会议上,有与会者曾提出了麻醉品贸易的联邦治安权问题,对此,“国家贸易执行委员会”的观点是:因为法案事关州际贸易以及征税的联邦权力,它将影响到那些提供麻醉品的人,而不是麻醉品的使用者。

而麻醉品使用者、零售商以及医生仍像以前一样,继续受到州法的约束。这个观点后来被“国家麻醉品贸易委员会”正式接受。[27]一篇在1914年发表的美国《国家药学会杂志》(JAPhA)的社论代表了“国家麻醉品贸易联合会”的立场。社论否认了《哈里森法》具有治安介入权力,认为该法律的宗旨只是收集资料,而后转达给各州的地方当局。地方各州依然继续管理医生与病人之间的关系。如果地方各州做不到这一点,那就意味着《哈里森法》的失败,而《哈里森法》则没有任何补救措施可以挽救地方政府不执行或没有能力执行这项法律的行为。[28]社会舆论对于联邦介入地方治安权的意见显然也影响着联邦最高法院的判决内容。1916年,联邦最高法院对于事关《哈里森法》的案例甚至做出了对其顺利实施执法程序不利的决定。这种尴尬的执法局面一直延续到1919年,伴随着国内各种形势的变化,美国最高法院的一些判决内容重新向着有利于严厉执行《哈里森法》的方向发展,联邦对治安权力的介入也得到相应的实施。

第五,对成瘾性麻醉品的社会恐惧感增幅也在相当程度上推动了《哈里森法》的通过。

不可否认,那些近乎偏执的,或无知或有意夸张的舆论攻势,对于反麻醉品法的通过也有其特定的作用。1914年,亚特兰大市警察局局长干脆把该地区的70%的犯罪行为归因于麻醉品使用者,而哥伦比亚特区的警察局局长也认为,最大的社会威胁来自可卡因。[29]《纽约时报》甚至报道过这样一则让今人啼笑皆非的新闻:说可卡因不但可使人提高枪法,甚至可让黑人抵御0.32厘米的子弹。为此地方警察局不得不换用0.38厘米的子弹以防范可卡因狂的黑人。[30]如果说这只是新闻媒介为了报纸的销路而故意制造一些引人注目的话题,那么当时的一些专家学者们对于这一类夸大其词的言论深信不疑,甚至加入这种无厘头的宣传之中这一怪异现象,就值得后世研究者们深思了。他们认为,“大部分袭击南方白人妇女的是黑人中的可卡因狂”。[31]威廉姆斯(E. H. Williams)博士甚至将黑人可卡因上瘾者称为“黑人可卡因魔鬼”。[32]在其著作中,他更直接指明,美国各地,尤其是在南方地区,正是因为众多惊人的犯罪,才激起人们通过反麻醉品法的要求。[33]这种把麻醉品使用者的负面形象一股脑儿地撒在弱势种族身上的做法,与之前的华人之于鸦片、之后的墨西哥人之于大麻的宣传手法极为相似。

在麻醉品成瘾者结构逐渐发生变化、非病原性康乐性成瘾者的成分结构逐渐向底层化、年轻化以及男性化转变之时,以这种迎合了美国白人至上主义者固有的种族歧视心理而将麻醉品成瘾的社会问题外嫁于有色人种及社会弱势群体的做法,在很大程度上培养起公众对于成瘾者以及少数族裔麻醉品使用者的恐惧,从而成为推动麻醉品立法的强劲动力。不难想象,这种宣传手法在导致大众舆论对于立法支持方面有其特殊效应,而对于那些对联邦法律侵犯地方州权问题心存疑虑的国会议员们也有着特殊的安抚作用。在美国毒品控制史上,这种为了立法需要而出现的舆论渲染乃至不惜使用言过其实的夸张现象的做法的确值得深思。笔者以为,这个问题不仅只限于毒品控制领域,它能在美国社会屡试不爽的事实本身也说明了它在美国社会赖以生存的土壤与环境是如何的“肥沃”与“优越”。在《哈里森法》立法过程中,通过夸大或渲染社会上业已存在的对于成瘾性麻醉品的担忧与恐惧,以此获得民众在麻醉品立法上的支持,如此种种现象,都是研究美国毒品控制历史乃至美国政治制度史时值得关注的角度。

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