地方麻醉品控制措施及其影响

以立法作为解决麻醉品滥用问题的手段早在美国联邦层面的立法之前就已存在于美国各地。地方立法的早期存在除了因麻醉品的危害首先直接影响到各地社区的稳定之外,与联邦立法时常遇到的诸多合宪与否的法理性障碍性因素不同的是,麻醉品法在地方立法上所存在的便利性无疑是其中的一个重要原因。事实上,这种地方先行于联邦的立法现象与美国联邦制度下的权力分配有着密切的关系。众所周知,美国采用的是联邦制。在国家与地方所拥有的权力之间,始终存在着一个比较敏感的联邦与地方各州之间的权力界限。在美国宪法中,纠正道德乃至行医、治安的权力并不属于联邦政府所有,而牵涉控制麻醉品使用的法律恰恰就涉及联邦与地方在这一敏感问题上的权力分配事项。这也正是早期美国联邦麻醉品法为避开合宪与否问题而借用联邦征税权的原因所在,如《哈里森法》与《大麻税法》。正因如此,当年的哈密尔顿·莱特就曾感慨地发出“宪法总在前面挡路”的抱怨。[15]

美国各地的禁毒立法可以分为市、州两级地方政府的立法。总的来说,在19世纪的宽松社会条件下,麻醉品的使用与鸦片成瘾者的存在并不被认为是一个严重的社会问题,人们的意识也尚未将其上升为一种威胁社会的存在。尽管不时有一些禁止麻醉品的呼声,但是,鸦片、吗啡以及可卡因依然是即使没有处方也可随处买到的成瘾性麻醉药品。在这种麻醉品使用的宽松社会环境中,最早与鸦片烟立法有关的地方法令当属1875年旧金山颁布的《禁止鸦片烟馆令》。1875年,旧金山颁布了一项鸦片烟禁止条例:禁止人们在鸦片屋或鸦片店里抽吸鸦片烟。这并非当时美国社会的常例。需要注意的是,旧金山市之所以施行这条法令,其原因与其说是出于对人们健康问题的考虑,更多的应该是种族主义及排外思想作怪的结果。[16]

作为华人劳工的一种恶习,抽吸鸦片烟因最初的排华运动而在美国西海岸遭到排斥。这一禁令的实施,源于当地的主流社会阶层将白人中的一部分男性及女性与华人一起抽吸鸦片烟的行为视为非道德的“生活方式”。[17]抽吸鸦片烟的道德败坏之说自然无人质疑,但是,因在华人所开的鸦片烟馆内吸烟而被定性为“道德败坏”就显得耐人寻味。事实上,旧金山市禁令所禁止的仅是华人所开设的鸦片烟馆,至于在其他场所内进行的抽吸鸦片烟的行为则不属该项法令的管辖范围。这一现象的存在已经明白无误地暴露了当年华人在美国社会中备受歧视的情况。旧金山的烟馆禁令实施后的第二年,内华达州的弗吉尼亚也通过了同样的禁令。随后的一两年间,内华达州各地又通过了许多更为严厉的禁毒法令。不久之后,美国其他州的许多城市也纷纷仿效制定了同类的法律条例。到1914年为止,全美共有27项类似的法律在各地通过。[18]

各地方麻醉品控制政策的内容往往因当地居民常用麻醉品种类的不一而存在着地区性差异。在美国西海岸各地,多实施以禁止鸦片烟为主的麻醉品控制政策。在其他地方,如宾夕法尼亚州作为吗啡制造商的主要据点,在1860年通过了禁止吗啡的法律;1885年,俄亥俄州通过了反对吸食鸦片的法律;1897年,伊利诺伊州则通过了反对可卡因的法律,法律只允许在持有医生或牙医所配给的处方情况下出售可卡因,而且不允许再给同一成瘾者配以同样的处方。[19]同样,在19世纪末,密苏里州于1889年禁止鸦片与大麻店;而马萨诸塞州则于1911年禁止了大麻。[20]总之,到1914年《哈里森法》出台之前,美国的许多州都已制定了相关法律来限制传统性的成瘾性麻醉品。

虽然各地因情况不同而实施了不同的法律条款以控制不同类型的成瘾性麻醉品,但是,这些由地方实施的麻醉品法令,无疑是联邦法律惩戒模式正式出现之前的系列尝试。到20世纪初《哈里森法》出台之前,地方控制麻醉品的行为,更倾向于如何对待成瘾与成瘾者的问题。其类型基本上可以归纳为如下两种。

首先,基于对麻醉品成瘾乃是疾病的认识,将对成瘾者进行的维持治疗作为毒品控制的重要手段。其代表人物是佛罗里达州的特利与田纳西州的布朗。

1910年至1917年间,查尔斯·特利(Charles E. Terry)出任佛罗里达州杰克逊维尔市(Jacksonville)的卫生官员。[21]在其任职期间,为了控制麻醉品成瘾现象,他建立了麻醉品诊所。这是美国最早由地方政府建立的对成瘾进行维持治疗的疗毒机构。成瘾者可在诊所中获得免费的麻醉品处方。除诊所之外,特利还要求市议会通过一项法律以控制麻醉品成瘾者滥用麻醉品的情况。1912年7月,该法律得以通过,其内容主要是监视那些为牟利而乱开处方的不良医生,以此来限制麻醉品自由无限地流向成瘾者的行为。法律规定,医生处方的副本需要送往卫生局,而药剂师也应该分类保管麻醉品的处方,以便卫生官员随时检查其行为是否违法,而法令之外拥有麻醉品则被视为非法。[22]

1913年由州议会通过,并在1914年初实施的田纳西州麻醉品法,其主要特色则是登记麻醉品成瘾者,以保证他们可以得到配给的鸦片剂处方。法律的主要目的在于以维持疗法式减轻成瘾者断禁之苦的同时,也防止他们从地下市场随意获得麻醉品,从而将当地麻醉品成瘾现象保持在可把控的范围之内。[23]当时,田纳西州的食品药品专员卢修斯·布朗(Lucius P. Brown)认为,部分医生的无知与贪婪造成了许多人对毒品的依赖与成瘾,医生应是成瘾现象恶化的罪魁祸首。他认为,麻醉品成瘾是一种疾病,不是靠意志力所能治愈的,医生必须对此有充分的认识。为了防止一些不良医生滥开处方,州政府需要尽力予以防止。与特利博士一样,在主张成瘾是疾病的前提下,布朗认为,控制成瘾的措施只有两项:要么政府为成瘾者继续提供鸦片剂,要么为他们治疗并将那些痼疾难愈者送往专门的治疗机构。[24]

特利与布朗毒品控制措施的共同点在于,麻醉品成瘾是疾病而不是犯罪,这是他们对成瘾者施以维持治疗的理论前提。不过,出于控制麻醉品分发数量的考虑,他们不赞成由私人医生或私人机构对成瘾者进行治疗。这可以说是早期美国毒品控制模式之医疗模式的萌芽。需要注意的是,在法律惩戒模式确立之前,这一医疗模式的萌芽是作为美国一些地方的麻醉品控制手法之一而存在的。值得注意的是,在那个改革思潮澎湃且道德主张激荡的时代里,作为一种与道德败坏、犯罪、贪图享受乃至心灵堕落等恶事联系在一起的成瘾现象,维持治疗的方式与当时美国公众心目中的道德准则显然无法全然一致。因此,在联邦层面的麻醉品法出台之后,尤其是1919年最高法院裁决维持成瘾是一种犯罪行为之后,他们的成瘾性麻醉品控制手法也在争议中逐渐走向衰微。

其次,以纽约州为代表的毒品控制手段,是对禁毒法违反者及麻醉品成瘾者采取强制性措施。

在《哈里森法》通过之前,纽约州通过了两项新禁毒法。一项是在1913年5月9日,纽约州议会众议员阿尔弗雷德·史密斯(Alfred E. Smith)提出的关于禁止可卡因的法案在纽约州立法局得以通过。[25]另一项则是1914年4月12日通过的由约翰·博衣蓝(John Boylan)议员所提出的《博衣蓝法》(The Boylan Act)。两项法律的共同点是对医生的处方以及药剂商的麻醉品销售做出了严格规定,其目的在于控制麻醉品经由不法医生以及药剂店流向社会的可能。尤其是在可卡因新法上,对于可卡因的分发做了诸多极其细致的限制,这就从根本上限制了医生及药剂师可以随意分发大批量可卡因的机会。该法颁布后,可卡因成瘾者从合法领域获取可卡因之路就此堵死。这项立法取得了立竿见影的效果,当时纽约州的许多法庭因涌来大量的禁毒法违反者而人满为患。[26]可卡因新法的通过与执行,是一种有别于佛罗里达州与田纳西州的麻醉品控制手段。很明显,它对麻醉品成瘾者采取了一种非法化的趋势。这代表了一种强烈制止麻醉品成瘾的社会趋向,虽然可卡因法针对的只是可卡因这一单一的麻醉品。

在针对其他麻醉品的控制上,《博衣蓝法》的作用更为广泛。纽约州通过的《博衣蓝法》与特利以及布朗的观点最大的不同在于对习惯性使用麻醉品的定性问题。特利和布朗认为成瘾是疾病,而《博衣蓝法》的基本论调则犹如当年的《纽约时报》社论所强调的那样,就是将习惯性使用麻醉品的行为视为违法行为。[27]在对成瘾者的处理上,《博衣蓝法》的内容则更为明确。它允许把经常使用麻醉品的成瘾者送到具有地方政府执照的精神病医院或机构里。为了保证这些机构的正常秩序,法律还允许将一些顽固不化的成瘾者送到那些专为不守规矩的流浪汉们开设的机构里。[28]在联邦层面上全面性的毒品控制法出现之前,纽约州的毒品控制手法显然代表了当时美国社会中强烈反对麻醉品泛滥一派有关麻醉品控制的强硬主张。《博衣蓝法》所表达的法律理念与后来颁布的《哈里森法》的精神极为接近,无怪乎《纽约时报》的一篇文章在解释《哈里森法》时写道:《哈里森法》“条款的适用方式,与纽约州的《博衣蓝法》如出一辙”。[29]

在《哈里森法》通过之前的19世纪末20世纪初,美国各地政府根据不同的麻醉品及其泛滥情况,制定了程度不一、效果不同的麻醉品控制法以及相应的麻醉品控制措施。这些地方立法及麻醉品控制措施,在一定程度上影响了即将开始的联邦麻醉品控制模式的内容。但是,虽然解决麻醉品问题是许多地方所形成的共识,毕竟由于地区的差距以及观念与目标的不同,决定了地方立法在内容上的参差不齐。而这些内容不一的法律,在其执行过程中又因各州之间的协调问题而大多陷于形同虚设的状态。因此,在禁止麻醉性毒品的社会呼声日渐高涨之时,一部统一的联邦禁毒法的出现已成历史的必然,也是地方立法实践的一个必然归宿。总之,美国各地麻醉品控制实践的影响与进步主义时期以立法解决麻醉品问题的期待,加上美国禁毒外交在道义责任上的推动,要求对麻醉品予以有效控制的综合性联邦麻醉品法已经处于呼之欲出的状态之中。

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