禁毒立法

第十届全国人大常委会第三十一次会议于2007年12月29日通过的《禁毒法》是我国第一部专门的禁毒法典,是全面综合规范禁毒工作的基本法律,于2008年6月1日起正式施行。《禁毒法》的制定和实施是我国禁毒法制建设的一个里程碑,标志着我国禁毒法律体系的形成,对于有效预防和惩治毒品违法犯罪行为、保护公民身心健康、维护社会秩序,具有重要意义。

禁毒立法指导思想

建立健全禁毒法律法规体系,推进禁毒工作法制化,是坚持依法禁毒的要求,是从重从快严厉打击毒品犯罪活动的需要。我国禁毒立法的指导思想就是通过健全禁毒法律法规体系,实现禁毒工作法治化,有效推动全社会禁毒工作,有效预防和惩治毒品违法犯罪行为,保护公民身心健康,维护社会秩序。

禁毒立法发展过程

禁毒立法是与毒品违法犯罪的状况和演变密切相关的。旧中国的毒品犯罪,始于鸦片泛滥。旧中国的禁毒立法始于清朝政府。清朝政府为了抵御以英国为代表的西方列强大量向中国倾销鸦片的掠夺性贸易行为,为了抑制烟毒的泛滥和肆虐,清朝政府在雍正七年(1729年)颁布了世界上第一个禁烟令——《兴贩鸦片及开设烟馆之条例》,首次提出用刑罚手段来惩治贩卖、教唆或引诱他人吸食鸦片的行为。禁烟令“是我国乃至世界上的第一部有关禁毒的立法,标志着禁毒史的开始,也标志着禁毒立法史的开始”[19]。20世纪上半叶的旧中国,由于烟毒流行甚广,危害极大,所以,无论是国民党政府,还是解放区革命根据地政府制订的有关刑事法律中,都有鸦片罪或者禁烟禁毒的规定。

新中国成立后,我国禁毒立法分为两个历史时期,三个立法阶段。

(一)第一个历史时期(20世纪50年代初期到1978年)

这一时期也是我国禁毒立法的第一个阶段。中华人民共和国成立初期,中央人民政府和一些大行政区的政府高度重视禁毒工作,为了彻底禁绝毒品,开展了一系列声势浩大的禁毒运动,发布了一系列禁毒通令,例如,1950年2月中央人民政府政务院发布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》,1950年9月发布了《内务部关于贯彻严禁烟毒工作的指示》等,一些大的行政区也颁布了禁毒法规。通过声势浩大的禁烟运动,全国人民的积极参与,新中国的禁毒工作取得了显著成效。从20世纪50年代初禁毒肃毒开始到改革开放之前长达30年的时间里,我国的毒品犯罪几乎绝迹。在这一历史时期,我国禁毒立法是中央政府立法与大区政府立法结合,所立之法多是以禁毒通令、暂行条例的形式出现的,“禁毒法律的一个特点是仅规定了对某些行为予以治罪,但没有对具体的犯罪处以何种刑罚的规定。”[20]

(二)第二个历史时期(1978年至今)

这一时期分为两个立法阶段。

1. 我国禁毒立法体系的建立与形成阶段(1978年至1990年)

20世纪80年代以后,毒品犯罪在我国大陆地区死灰复燃,并且愈来愈猖獗。为了有效地打击和惩治日益严重的毒品犯罪,在1978—1990年,我国政府以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系,主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件,如“两高”[21]司法文件,批准、签署的反毒国际公约和条约等。这一时期,我国禁毒立法从起步到逐渐建立、完善,“禁毒立法的核心是刑法典及特别刑法,辅之以严格的行政处罚与管制。整个立法体系的精神核心是对毒品犯罪进行持续的严打。打击作为毒品政策的关键词决定了整个禁毒立法是建立在刑法、行政法基础上的。”[22]

立法机关制定和修订的禁毒刑事法律。制定1979年《刑法》时,由于毒品犯罪问题不突出,这部《刑法》对毒品犯罪的规定不细、量刑较轻。从20世纪80年代初期开始,过境贩毒引发的毒品违法犯罪活动愈演愈烈,禁毒形势日益严峻。在这种情况下,立法者连续以特别刑法的形式对刑法典作了3次补充修订:1982年3月第五届全国人大常委员第二十二次会议于通过的《关于严惩破坏经济的罪犯的决定》(简称《决定》)第1条补充规定,制造、贩卖、运输毒品,情节特别严重的,处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,可以并处没收财产,这一《决定》将毒品犯罪的法定最高刑从10年有期徒刑提高到死刑;规定国家工作人员进行贩毒,情节严重的,从重处罚。1987年通过的《中华人民共和国海关法》,以及1988年1月第六届全国人大常委会第二十四次会议通过的《关于惩治走私罪的补充规定》,也将走私毒品犯罪的法定最高刑从10年有期徒刑提高到了死刑,明确了走私毒品罪的量刑档次。

立法机关制定的非禁毒专门法中涉及禁毒的法律规范。如1984年9月通过的《药品管理法》第39条规定:国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

国务院制定的禁毒行政法规。1986年9月,国务院颁布《治安管理处罚条例》对涉毒违法行为的行政处罚作了规定。1978年9月、1987年11月和1988年12月,国务院先后发布《麻醉药品管理条例》《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》三部行政法规,分别对麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口的管理做出了明确规定,确立了对麻醉药品和精神药品实行严格的行政管制的基本立场,限制其生产、经营、使用和进出口,防止其流入非法渠道。

行政机关关于禁毒的行政规章和规范性文件。公安部、卫生部、对外经济贸易部等部门,在部门规章及其他规范性文件中都对与本部门相关的涉及毒品管理业务作了严格的管制规定,制定了具体的管制与管理办法。

“两高”关于禁毒的司法解释。最高人民法院和最高人民检察院对禁毒法律和涉毒案件适用等都作出过相关司法解释。

地方立法机关制定的禁毒地方法规。云南、广西、贵州、四川、甘肃、陕西、重庆等一些省、直辖市级人大或政府制定了相应的地方性禁毒法规、地方规禁毒章和其他规范性文件。云南、四川一些民族自治地方也结合本地区、本民族实际制定了民族自治地方的禁毒立法。

加入禁毒国际公约。1985年6月,中国批准加入经1972年议定书修正的联合国《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》。1989年9月,中国批准加入《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。

立法机关制定的禁毒单行法。1990年12月,全国人大常委会通过了《关于禁毒的决定》,这是一部专门针对毒品的单行法,这部法律的通过标志着我国针对毒品的立法进入了一个重要阶段,标志着我国禁毒工作开始进入有法可依的阶段。

2. 中国禁毒立法体系的逐渐完善阶段(从1991年至今)

从1991年至今,这一时期是我国禁毒立法逐步完善进而体系化的阶段。围绕严厉打击毒品犯罪行为、形成社会广泛参与的禁毒工作格局,禁毒立法进一步完善刑法典、完善行政处罚与管制、制定禁毒教育法律、制定完备统一的禁毒基本法律。

《刑法》进一步完善并加大对打击毒品犯罪行为的规定。1997年3月,第八届全国人民代表大会第五次会议对《中华人民共和国刑法》作了修订。1997年修订的《刑法》将《关于禁毒的决定》中刑事部分内容全部吸收入律,在总结禁毒斗争实践经验的基础上,又增加了一些新规定,并且明确《关于禁毒的决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效。修订后的《刑法》充分体现了我国禁毒刑事立法“从严惩处毒品犯罪”的显著特点,从1997年以后,我国禁毒立法中的刑事法律基本稳定下来。

完善行政处罚与毒品管制立法。1994年5月12日对《治安管理处罚条例》进行了修订,2005年8月28日,经过第十届全国人民代表大会第十七次会议审议公布了《治安管理处罚法》,该法第71、72、73条对各种涉毒违法行为都作了行政处罚规定。2005年7月26日国务院制定并发布了《麻醉药品和精神药品管理条例》,使我国对麻醉药品与精神药品的管理纳入了法制化的轨道。1995年1月,国务院公布《强制戒毒办法》,规定强制戒毒和劳教戒毒是我国最主要的戒毒方法,对吸毒人员的戒毒管制有了明确依据。

在非禁毒专门法中制定禁毒教育法律规范。1991年9月公布的《中华人民共和国未成年人保护法》,明确要求父母或其他监护人应当预防和制止未成年人吸毒。1997年,国家教育委员会会同国家禁毒委员会下发通知,规定把禁毒教育作为国民素质教育的组成部分,正式纳入中小学德育教育教学大纲。

2007年12月29日第十届全国人大常委会第三十一次会议通过了我国首部专门禁毒法典——《中华人民共和国禁毒法》,并于2008年6月1日起施行。《禁毒法》是系统的禁毒法律,即专门禁毒法典——它是我国禁毒法制建设的一个里程碑,标志着我国禁毒法律体系得到了进一步完善,为在新形势下全面加强禁毒工作提供了有力的法律保障。该法的颁布实施,对于进一步预防和打击毒品违法犯罪行为、维护社会治安秩序、保护公民身心健康将发挥重要作用。该法共7章71条,分为总则、禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、禁毒国际合作、法律责任、附则。

为推进《禁毒法》的有效实施、不断完善禁毒法律体系,并为有力推进禁毒工作提供具体依据,2011年6月国务院根据《禁毒法》制定了《戒毒条例》,废止了《强制戒毒办法》。《戒毒条例》对自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等多种措施进一步明确细化,对建立戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备的工作体系提出了具体规定。为加强和规范公安机关强制隔离戒毒所的管理,保障强制隔离戒毒工作顺利进行,公安部在2011年9月发布施行《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》。为规范公安机关吸毒检测工作,保护当事人的合法权益,公安部2010年1月1日起施行《吸毒检测程序规定》。为规范吸毒成瘾认定工作、科学认定吸毒成瘾人员、依法对吸毒成瘾人员采取戒毒措施和提供戒毒治疗,公安部会同卫生部自2011年4月1日起施行《吸毒成瘾认定办法》。

党的十八大以后,中共中央、国务院印发了《关于加强禁毒工作的意见》,要求各地区各有关部门把禁毒工作纳入国家安全战略和平安中国、法治中国建设的重要内容,不断创新禁毒工作体制机制,进一步完善毒品问题治理体系,深入推进禁毒人民战争,坚决遏制毒品问题发展蔓延。

针对互联网涉毒违法犯罪活动的严峻形势、严重危害的情况,2015年6月,由国家禁毒办牵头,会同中央宣传部、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、工业和信息化部、国家工商行政管理总局、国家邮政局等9部门,联合制定出台《关于加强互联网禁毒工作的意见》(简称《意见》),它既是一份指导党政部门工作的政策文件,又是一份规范刑事、行政法律适用的法律文件,为开展互联网禁毒工作提供了重要法律依据。《意见》出台的主要目的是维护国家安全和社会稳定、深入推进全国禁毒斗争,不断完善管理体制、健全工作机制,使各地区、各部门发挥优势、整体联动,运用法治思维和法治方式,统筹网上网下两个战场,斩断涉毒有害信息网上传播渠道,规范互联网管理秩序,保障人民群众根本利益。《意见》列举了互联网涉毒犯罪的主要类型、刑事处罚办法。比如:对于利用互联网贩卖毒品,或者在境内非法买卖用于制造毒品的原料、配剂构成犯罪的,分别以贩卖毒品罪、非法买卖制毒物品罪定罪处罚;对于利用互联网发布、传播制造毒品等犯罪的方法、技术、工艺的,以传授犯罪方法罪定罪处罚;对于开设网站、利用网络通信群组等形式组织他人共同吸毒,构成引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪等犯罪的,依法定罪处罚。

禁毒法律体系

禁毒法律体系是有关禁毒法律法规构成的系统。“禁毒法有广义、狭义之分。狭义的禁毒法即专门禁毒法典;广义的禁毒法即关于毒品的管制、毒品犯罪与毒品滥用的预防、控制与惩治的法律规范的总称。”[23]广义的禁毒法律法规构成了我国禁毒法律体系。亦即,我国现行的禁毒法律体系以《禁毒法》为专门禁毒法典,构成禁毒法律体系的基础,《刑法》和《治安处罚法》为惩治毒品违法犯罪行为的主线,以行政法规和地方性法规等单行禁毒专门法律法规、我国加入的禁毒国际公约为具体内容,非禁毒专门法中涉及禁毒的法律规范为补充,形成的互相配套的法律法规体系。

(一)从立法主体来看,我国禁毒法律体系的构成包括以下内容

第一,立法机关制定的系统的和专门的禁毒法律,即专门禁毒法典——《禁毒法》,以及作为惩治毒品违法犯罪行为依据的《刑法》和《治安管理处罚法》。这些法律是禁毒的基本法律,构成禁毒法律体系的最重要内容。

第二,由多部门联合印发的规范性文件。如《关于加强互联网禁毒工作的意见》,其制定主体既有中宣部、中央网信办等中共中央直属机关,又有“两高”等司法机关,还有国务院组成部门、直属机构。

第三,国务院制定的禁毒行政法规与国务院部(委)制定的禁毒部门规章及其他规范性文件。例如,国务院颁布的《易制毒化学品管理条例》《戒毒条例》等行政法规。公安部门制定的涉及查缉、处罚、戒毒具体问题等方面的规章及文件,如公安部发布的《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》《吸毒检测程序规定》;卫生、医药部门制定的涉及麻醉药品、精神药品的生产、管理、使用制度以及戒毒医疗制度等方面的规章及文件,如卫生部发布的《戒毒药品管理办法》。

第四,“两高”的禁毒司法解释及禁毒管制机关的规范性文件等。包括“两高”关于禁毒法律的司法解释;公安部、司法部、国家安全部制定通过的并可施行于全国的有关禁毒工作的规范性文件,如规定、决定、解释、批复、通知等。

第五,省、自治区、直辖市或者较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的毒情具体情况和禁毒工作的实际需要制定的地方性禁毒法规和地方行政机关制定的地方禁毒规章,如《云南省严禁毒品的行政处罚条例》《甘肃省人大常委会关于查禁毒品的规定》等。

第六,经全国人大常委会批准我国加入的禁毒国际公约。如我国于1985年6月12日加入《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》,1989年9月4日加入《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》。这三个国际公约属于我国禁毒法律体系的重要组成部分。

(二)从部门法的角度,禁毒法律体系由刑法、行政法和国际公约三部分组成

我国现行的禁毒法律体系形成了以《禁毒法》为专门禁毒法典,由禁毒刑法、禁毒行政法和禁毒国际公约组成的比较完整的法律体系。禁毒刑法主要是指《刑法》第七节“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”和第191条(洗钱罪)。禁毒行政法则较多,包括《戒毒条例》《麻醉药品和精神药品管理条例》《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》等专门的禁毒行政法规,以及《治安管理处罚法》《关于禁毒的决定》等中有关禁毒的行政法规范。我国加入的禁毒国际公约是我国禁毒法律体系的国际法部分,包括我国加入的《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》三个国际公约。

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