我国戒毒(禁毒)立法的历史演变

戒毒是一种对吸毒行为的法律管制,是国家通过法律对吸毒者及其吸毒行为进行管理和控制的措施。戒毒在整个禁毒体系中处于承上启下的重要位置,抓好戒毒能够有效减少毒品需求,减轻毒品危害。国际上有关戒毒法律规定很不统一,有的把吸毒行为规定为犯罪,有的规定为违法,有的规定两者兼有。按照法无明文授权不得行使的现代法治原则,戒毒需要相应法律作为支撑和依据。在我国,由于长期对吸毒者采取非犯罪化的戒毒措施予以管控,所以我国的戒毒立法实际就是戒毒制度建构的基础。从实质意义而言,戒毒立法和戒毒制度是一体两面的关系。

新中国成立前戒毒立法的演变

清政府时期:从刑罚威吓到强制戒除毒瘾

一、从杖刑伽号到杖徙绞监候

1813年嘉庆皇帝颁旨命刑部制定《吸食鸦片烟治罪条例》,首次对吸毒行为施以刑罚。立法对吸食鸦片者按照身份的不同,规定不同的定罪量刑标准:官员买食鸦片者,照官犯赌博例,即行革职,杖一百,伽号俩月;一般军民人等买食鸦片者,杖一百,伽号一月。这是中国禁毒史上第一次对吸毒行为的禁止性立法。

之后,清政府加重对吸毒行为的刑罚至杖徙、绞监候。1840年(道光十九年)《查禁鸦片章程》规定:“吸烟人犯,均予限一年六个月,限满不知悛改,无论官民,概拟绞监候。”而宗室、觉罗吸食鸦片,如超过一年六个月期限不改者,也要按上述规定判处绞监候。

二、鸦片吸食合法化

第一次鸦片战争后,在《中英天津条约》和《中法天津条约》中鸦片被称为“洋药”,允许在通商口岸销售,每百斤纳税银30两。在鸦片贸易正式合法化之后,清政府对以往的禁烟法令进行修订,规定除官员、士兵、太监等不准开设烟馆,不准买食“洋药”外,民人准其买食。结果使得吸食鸦片者剧增,吸食鸦片的人口约为2000万,占全国总人口42 000万的5%左右,为1839年的10倍。

三、对吸毒行为逐步戒除

清末戒毒立法发生重要转变,对吸毒行为采取逐步戒除的措施。鸦片的泛滥使民族素质受到严重摧残,财富大量流失,社会生产力遭到极大破坏,经济发展严重受损,并且腐蚀统治机构,使社会矛盾迅速激化。19世纪末20世纪初国际、国内风云变幻,晚清政府遂改变禁烟政策,1906年制定“十年禁烟”计划作为“新政”的一部分。1906年9月光绪帝发出十年禁绝烟毒的上谕。规定凡吸食者,除官吏生员当先戒断外,余则将姓名年龄住处职业每日吸食量呈报地方官,并领取牌照,作为吸烟购烟之据。……凡吸烟之人,年逾六十者领甲号牌照,戒除与否可从宽免议;年六十以内者领乙号牌照,所吸之烟须逐年递减,定期戒除。凡逾期未戒者则列名烟籍为不良之民。这次禁烟运动基本上是成功的,“它遏制了罂粟种植面积的扩大,有效减少了鸦片的进口,减少了滥用鸦片的人数,一定程度上促进了实业的发展”。以上措施在1909年2月召开的万国禁烟会上得到了各国肯定。

中华民国时期:由轻到重再轻

一、南京临时政府、北洋政府初期基本延续清末政策

1912年3月2日,孙中山发布《大总统令内务部通饬禁烟文》,宣布清末“二次禁烟”以来制定实施的禁烟法规继续有效。1912年3月6日,孙中山发布《大总统令禁烟文》,通令全国严厉禁止鸦片,并提出以后将“于立法时剥夺其(即吸毒者)选举、被选举一切公权。”经过清末的“二次禁烟”和民国初年革命巨浪席卷下的各省禁烟运动,泛滥成灾的鸦片烟毒在1917年中英会勘完成时,基本得到有效控制。1917年全国在形式上禁绝了烟毒。1910年时全国吸毒人数降至500万,是1905年2000万人的四分之一。

袁世凯之后北洋军阀政府烟祸泛滥。吸毒人数在1917年以后很快飙升至8000万人。这是因为军阀专恃武力割据,以谋求军事集团的一己私利为首要目的,许多军阀把它们辖区的权势看成很可能是暂时的,因此他们采取各种手段搜刮钱财。在近代中国,军阀与鸦片互为依存。军阀要扩展,就必然大勒烟税,以毒养军,以军护毒,甚至销售鸦片。军阀是战乱之源,而鸦片则成为战乱之工具。

二、南京国民政府时期经历罚金、有期徒刑、死刑又到戒调过程

首先,南京国民政府初期采取“寓禁于征”,即用罚金惩罚吸毒行为。1927年9月《国民政府财政部禁烟暂行章程》规定“25岁以上吸食鸦片者须领戒烟执照,保证3年禁绝。”1928年4月《修正禁烟条例》规定“不领戒烟执照私自吸食者,处3年以下有期徒刑或3000元以下罚金,再犯者加重本刑1/3。”1928年3月《中华民国刑法》、《鸦片罪》第275条规定:“吸食鸦片或施打吗啡或使用高根、海洛因及其化合质料,处1000元以下罚金。本条之未遂罪罚之。”从1928年7月《全国禁烟会议组织条例》开始,由收税为主转向以禁止为主,采用罚金与调验相结合的手段治理吸毒行为。1928年9月《禁烟法施行条例》对禁烟机关、禁种、禁运、禁售、禁吸等作了明确规定。1929年7月《禁烟法》第11条规定:“吸食鸦片施打吗啡或使用鸦片之代用品者,处1年以下有期徒刑,得并科1000元以下罚金,有瘾者并限期令其禁绝。”其第15条规定:“公务员犯本法第6条至第13条之罪,依本条加倍处刑。”第20条规定:“公务员有吸用鸦片及其代用品之嫌疑者,应依照《公务员调验规则》调验之。”

其次,南京国民政府中期,实施“两年禁毒,六年禁烟”政策(即规定毒品从1935年起到1936年底止,二年内彻底禁绝;鸦片从1935年起到1940年底止,六年内彻底禁绝),采用罚金、徒刑与死刑等刑罚来管制吸毒。

1935年《禁烟治罪暂行条例》第8条规定:吸食鸦片者处6个月以上2年以下有期徒刑,得并科300元以下罚金,有瘾者并限制交医勒令禁绝。自愿投戒戒绝后,再犯前项罪者,处1年以上3年以下有期徒刑,得并科500元以下罚金,并限期交医勒令戒绝。经勒令戒绝后,再犯第1项之罪者,处5年以上10年以下有期徒刑,并科5000元以下罚金,并限期交医勒令戒绝。三犯者处死刑。学校教职员、学生犯前三项之罪者,依各该项最高刑处断。第11条规定:公务员犯第8条至第10条之罪者,依各该条最高刑处断。《禁毒治罪暂行条例》第6条规定:在民国二十四年内施打吗啡或吸用毒品者,处1年以上3年以下有期徒刑,并限期交医勒令戒绝。但被告能供出毒品来源,因而破获者,免除其刑。自愿投戒戒绝后而再犯前项之罪者,处3年以上7年以下有期徒刑,并限期交医勒令戒绝,勒戒戒绝以后而再犯第1项之罪者处死刑。其第7条规定:在民国二十五年内施打吗啡或吸用毒品者,处3年以上7年以下有期徒刑,并限期交医勒令禁绝。自愿投戒戒绝后而再犯前项之罪者,处7年以上有期徒刑,并限期交医勒令戒绝。勒戒戒绝后而再犯第1项之罪者处死刑。第12条规定:公务员犯本条例第6条至第8条之罪者,处死刑,犯第3条至第5条及第9条至第11条之罪者,依各该条最高刑处断。学校教职员、学生犯本条例第6条至第8条之罪者处死刑。第16条规定:犯本条例各条之罪,受6个月以上有期徒刑之宣告者,褫夺公权1年以上10年以下。

1936年6月3日对上述条例修正,规定1935年吸毒或打吗啡针者,处1~3年徒刑,有瘾者限期交医勒令戒绝,再犯处3~7年徒刑,三犯处死刑。从1937年起,违犯上述规定者处死刑。

再次,南京国民政府后期(抗战胜利后)转变管制措施,采用戒调的办法遏制吸毒。一方面,国民政府重新修订了《修正肃清烟毒善后办法》坚持严禁烟毒政策。另一方面,公布《收复地区肃清烟毒办法》等法规,规定收复区吸食烟民得酌予期限禁绝,地方政府应将所有烟民登记,按其体力、年龄及嗜好程度,分别核定戒绝日期。并将戒毒纳入到政府考核中。例如1948年国民政府《各省市实施提前肃清烟毒计划考核办法》,考核项目就包括“烟民调验”、“设置或充实戒烟及调验院所”,制发戒烟药剂,发动公私医院诊所协办戒烟,以及烟民查登戒绝等内容。

三、中国共产党领导的革命根据地管制吸毒立法的发展

根据现有资料,红军时期根据地有些政权(如平江县工农兵苏维埃政府)曾对吸毒者采取处决等极端方法。1930 年2月,红四军在陂头会议上制定的土地法中,明确规定凡吸食鸦片的游民不予分田。除了对武装部队及政权中的干部严禁毒品,后期多数政权对社会上的吸毒者多采取教育、戒除为主的各种措施。抗战期间,中国共产党领导的抗日根据地政权曾根据国民政府颁布的禁烟毒法令,参酌根据地特殊情况,颁布、制定了一系列法令。对吸毒者,将严厉惩处与分期禁绝两种措施相结合,采取宽严相济的政策:对吸食吗啡、海洛因者严厉惩处,而对吸食鸦片者采取缓和的分期禁绝办法。因此,1949年以后的戒毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,并且以革命根据地禁毒、戒毒的立法实践为直接渊源。对近代禁毒运动及其立法的评价固然可以仁者见仁,但不能否认其立法所造成的社会效果,已经客观地成为1949年以后毒品立法的社会基础之一。

新中国成立后戒毒立法的发展

中华人民共和国成立后,党和政府凭借对社会的有效控制,强大的政权力量和廉洁、高效的干部队伍,动员各种社会力量参与,周密的部署,使困扰中国百余年的毒品问题得以解决。1978年以前毒品立法主要集中在1950年代初期( 1960年代初期、1970年代也有少量立法)。1949年至1978年间,禁毒立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式,以各大行政区的立法为重心。从前者来看,既是秉承革命根据地革命法制的传统,也是法律体系尚未建立之前社会现实的客观要求。从后者来看,当时禁毒立法中规定内容最详细、数量最多的是各大行政区的立法。立法权的重心放在地方而非中央,具有一定的分散性,但优势是能够因地制宜,充分发挥各地方政府的积极性和主动性,这对在较短时间内完成禁绝毒品的任务是完全必要的。

改革开放前的戒毒立法

1949年底,全国罂粟种植面积达100多万公顷,4亿多人口中以制贩毒品为业的约30多万人,吸毒者约2000万人。虽然这已经降到1906年左右的水平,属于历史上毒情相对较缓时期,但绝对数字仍然庞大,问题依然严峻。

中华人民共和国成立后,政府采取坚决措施,在全国范围内开展了禁毒运动,收缴毒品,禁种罂粟,封闭烟馆,严厉惩办制贩毒品活动,8万多毒品犯罪分子被判处刑罚,2000万吸毒者被戒除了毒瘾,并结合农村土地改革根除了罂粟种植。1953年中国政府宣布已是一个无毒国,基本禁绝了为患百年的烟毒,创造了举世公认的奇迹。

改革开放以前毒品立法主要集中在1950年代初期。1950年2月24日,中央人民政府政务院发出《严禁鸦片烟毒的通令》第6条规定“吸食烟毒的人民限期登记(城市向公安局,乡村向人民政府登记),并定期戒除,隐不登记者,逾期犹未戒除者,查处后予以处罚。”1950年7月西南军政委员会根据本地区的具体情况制定了《西南地区禁绝鸦片烟毒实施办法》,“对吸毒者,只采取劝说和宣传教育自动戒绝的办法,目前不宜实行强制(因吸毒人数太多),更不许拘捕或惩罚。”

在20世纪60年代初期,边境地区和历史上烟毒盛行的地方,私种罂粟和贩毒问题时断时续地出现,一些少数民族地区和偏远山区的“老烟民”戒毒尚不彻底。为及时有效地肃清死灰复燃的毒品问题,中共中央1963年颁发《中央关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》指出,私藏毒品、吸食毒品、种植罂粟、私设地下烟馆、贩卖毒品的行为应认定为犯罪并应予以严惩。对吸毒犯应强制戒毒,对已吸食鸦片或打吗啡针等毒品成瘾者,必须指定专门机构严加管制,在群众监督下,有计划、有组织、有步骤地限期强制戒除,在吸毒严重的地区可以集中戒除。凡自己吸食毒品,但自动交出毒品并坦白交代其犯罪行为者,可从宽处理。这些都体现了区别对待的刑事政策。

20世纪70年代,毒品问题在我国一定区域内复发。1973年国务院颁发《关于严禁私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的通知》,重申1950年政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》,发动广大人民群众同私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的违法犯罪行为作斗争。

1979~1998年的戒毒立法

伴随着我国新时期民主法治事业的发展,这段时期的戒毒立法从无到有,逐渐完善进而体系化。

1979~1998年间,以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的戒毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、“两高”司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。这段时期戒毒立法从起步到逐渐完善,进而体系化。戒毒立法的核心是刑法典及特别刑法,辅之以严格的行政处罚与管制。整个立法体系的精神核心是对毒品犯罪进行持续的严打。打击作为毒品政策的关键词,决定了整个戒毒立法是建立在刑法、行政法基础上的。经过近20年的探索,至后期( 1998年左右),提出了“三禁(禁吸、禁种、禁贩)并举,堵源截流,严格执法,标本兼治的方针,并把打击贩运、减少毒品供应和禁吸戒毒、减少毒品需求放在同等重要的位置。

国务院1981年8月27日曾发布《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》,1982年7月16日中共中央、国务院发布《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》。此后,以“禁绝毒品”作为最终目标,对毒品问题保持了二十多年的高压政策。《指示》开宗明义第一句话就是“在我国,一切私种罂粟、贩毒、吸毒都是犯罪行为,必须严加禁绝”。针对毒品犯罪的“严打”有两次,一是1989年10月下旬到1990年春节前后进行的除“六害”专项斗争。二是1996年4月到1997年2月全国性的“严打”。

这段时期的戒毒立法,首先是1986年9月5日公布的(曾于1994年5月12日修改)《中华人民共和国治安管理处罚条例》(该《条例》现已被2005年8月28日公布的《中华人民共和国治安管理处罚法》所替代)对吸毒、种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的行为都作了行政处罚规定。根据该《条例》,违反政府禁令,吸食鸦片、注射吗啡等毒品的,处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。

其次,严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品,是戒毒立法建设一项十分重要的内容。1984年9月通过《中华人民共和国药品管理法》,其第39条规定,国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

再次,根据1990年12月28日全国人大常委会《关于禁毒的决定》:“吸食、注射毒品的,由公安机关处15日以下拘留,可以单处或者并处2000元以下罚款,并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外,予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。”

另外,1991年9月4日的《中华人民共和国未成年人保护法》明确了父母或其他监护人在预防和制止未成年人吸毒方面的法律义务。关于戒毒的行政法规主要是1995年1 月12日国务院公布的《强制戒毒办法》。详细规定了强制戒毒的对象,强制戒毒的主管机关,强制戒毒机构的设置要求,强制戒毒的期限,强制戒毒所的管理制度和措施,戒毒人员的脱瘾办法以及戒毒后的社会帮教措施等等。规定强制戒毒和劳教戒毒是我国最主要的戒毒方法。

最后,关于戒毒的部门规章及其他规范性文件还有公安部门的规章及文件(主要涉及处罚、戒毒具体问题方面的规定)以及卫生、医药部门制定的规章、文件(主要规定了麻醉药品、精神药品的生产、管理、使用制度以及戒毒医疗制度)。前者如1992年3月27日公安部《关于对吸毒者送劳动教养问题的批复》、1996年2月16日公安部《对〈关于铁路公安机关办理强制戒毒工作有关问题的请示〉的批复》、1996年5月30日公安部《关于贯彻执行〈强制戒毒办法〉有关问题的通知》等等。后者如1995年6月18日卫生部发布的《戒毒药品管理办法》,使戒毒工作有法可依,规范了全国的戒毒治疗工作。

我国毒品政策的调整

从1998年起,国家禁毒委员会办公室开始公布年度禁毒报告(其中2001年未公布)。年度禁毒报告的不同表述是毒品政策调整的一面镜子。

1999年,毒品政策第一次调整,由“三禁并举”,调整为禁吸、禁贩、禁种、禁制“四禁并举”,确定“‘四禁’并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”的工作方针(见《1999年中国禁毒报告》)。以后四年,上述方针有了一些变化。特别是2004年,我国毒品政策出现重大调整。2004年4月15日,中共中央政治局常委会听取全国禁毒工作汇报。原总书记胡锦涛提出,“禁毒工作必须全社会共同参与,各部门通力合作,综合治理。首先要抓教育,第二要抓戒毒,第三要抓打击,第四要抓管理,最后要抓法制,加强立法。”(见《2005年中国禁毒报告》),以前被放到首位的“打击”,在最高领导人讲话中被降到了第三位。《2005年中国禁毒报告》还提出,要坚持“三个相结合”的工作思路——坚持打击毒品犯罪与减少毒品危害相结合、国内缉毒与国际合作相结合、解决当前紧迫问题与实现长远目标相结合的工作思路,坚决遏制毒品来源、毒品危害和新吸毒人员的滋生。禁毒工作方针随之调整为“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”,增加了“预防为本”、“综合治理”。

实行综合治理的方针,就是把禁毒作为一项复杂的社会系统工程和长期的战略任务,综合运用法律、行政、经济、文化、教育和医疗等多种手段,动员和组织全社会力量参与禁毒斗争。这本是我国长期以来都强调的原则,但是因为长期“严打”,国家主要的投入,社会的关注都集中在了“打击”方面。实践证明,仅仅靠打击不能很好地解决毒品问题。2004年5月28日,中共中央、国务院转发《国家禁毒委员会2004~2008年禁毒工作规划》。以前惯用的“禁绝毒品”的表述被限定在非法种植毒品原植物活动领域,而且使用了“基本”作为定语来限定。该规划大量使用了“明显减缓”、“逐步健全”、“显著提高”、“逐步减轻”等弹性用语,反映了对以往禁毒工作思维方式的某种反思。

“和谐”、“以人为本”等社会发展理念的提出,要求科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因,更加主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素。2004年《宪法》修订,在原第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”。在此背景下,我国刑事政策进行了深刻的调整,提出宽严相济的刑事政策。宽严相济政策的提出,本身就是对长期“严打”的反思。毒品政策的调整无疑是这种大的思想解放、认识转变和社会政策的一个具体表现。2004年6月原总理温家宝在湖北考察禁毒工作时发表重要讲话,提出要科学、人本地看待吸毒者。

《禁毒法》实施前的立法( 1999~2008年)

1999年以后,我国通过立法逐渐完善戒毒和戒毒措施:

1999年6月28日的《预防未成年人犯罪法》第43条把“吸食、注射毒品”列为未成年人严重不良行为。卫生部下发了《关于戒毒医疗机构须报禁毒机构审批的通知》,进一步规范了自愿戒毒工作。

2000年司法部依据《关于禁毒的决定》和《劳动教养实行办法》的有关规定,制定下发了《劳动教养戒毒工作管理办法》,为规范劳教戒毒工作提供了行之有效的制度保证。同年4月公安部发布了《强制戒毒所管理办法》,在戒毒所推行规范化管理。同时完善了规章制度建设,制定了《强制戒毒所等级评定办法》、《强制戒毒所事故、重大事件分类和报告制度的暂行规定》、《强制戒毒人员行为规范》等。

2002年卫生部、国家食品药品监督管理局颁发《苯丙胺类兴奋剂滥用及相关障碍的诊断治疗指导原则》,规范各地对苯丙胺类兴奋剂成瘾者的治疗。公安部下发《公安部关于对吸食苯丙胺类毒品违法人员处理意见的通知》,规范了对吸食苯丙胺类毒品人员的处理。

2003年为推进特殊药品法规建设,国家食品药品监督管理局组织修订了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》。同年,公安部集中开展了强制戒毒所管理秩序专项整治。司法部则颁布了《劳动教养戒毒工作规定》,对戒毒人员的管理、治疗、教育提出了规范性要求。确立了“相对封闭、分期管理、综合矫治、后续照管”的戒毒康复模式。卫生部加强了对自愿戒毒治疗工作的指导,起草了《戒毒诊疗规范》。

2004年11月12日和12月2日,吴仪副总理和周永康国务委员两次主持召开国务院会议,制定了《关于进一步支持云南省加强禁毒和防治艾滋病的工作方案》。

2005年,国务院修订并出台了《麻醉药品和精神药品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》。

2006年3月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》,主要规定了对吸毒行为的行政处罚。

1990年代中期以后,国内制贩毒品特别是冰毒、摇头丸等新型毒品的违法犯罪活动呈上升趋势,非法种植毒品原植物的情况屡禁不止。特别是1999年以后,我国逐渐形成海洛因、摇头丸及其他麻醉药品、精神药物交叉滥用的局面,虽然滥用海洛因的仍然是多数,但新型毒品的发展很快。与此不相适应的是,相关法规明显不够健全,特别是应对新型毒品的一些实践做法与现行法律之间存在冲突。国内吸毒人员规模不断扩大,并因此导致艾滋病等多种严重传染病的扩散。毒品管制、毒品预防和社会帮教、强制戒毒的措施需要进一步完善。最迫切的问题是,随着我国毒品政策调整,相关立法出现冲突,而现有法律和实践产生矛盾,需要一部较高层次的法律来统一认识,并保证实践中一些做法的合法性。1998年之后我国毒品政策和立法进行了调整,开始强调预防为本与综合治理。这种调整从主观上受和谐、以人为本等社会发展理念以及宽严相济刑事政策的影响,客观上力求适应新情况、新实践的需要。新型毒品的出现要求改变以往的管制思路,健全相关立法。减少危害措施需要大量的社会立法、行政立法来规范。

戒毒立法的现状

《禁毒法》关于戒毒的规定

针对吸毒行为,《禁毒法》有许多新的制度设置值得关注。

一、根据吸毒成瘾的不同情况规定了有针对性的戒毒措施

为了加强对戒毒人员的管理和帮教,提高戒毒的成效,针对吸毒成瘾的不同情况,《禁毒法》分别规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复。国家鼓励吸毒人员自愿到有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗;对吸毒成瘾人员,公安机关可以责令其在户籍所在地或者现居住地接受社区戒毒;对于有拒绝接受社区戒毒,在社区戒毒期间吸食、注射毒品,严重违反社区戒毒协议,经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品等情形的吸毒成瘾人员,由公安机关决定予以强制隔离戒毒。同时,《禁毒法》还对吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒、强制隔离戒毒后的社区康复、戒毒康复场所的建设、药物维持治疗工作等作出了规定。

二、规定了统一的强制隔离戒毒措施

从整合戒毒资源、提高戒毒效果考虑,《禁毒法》将现行的强制戒毒和劳教戒毒统一规定为强制隔离戒毒,并对强制隔离戒毒的适用条件、决定程序、期限、场所管理、执业医师配备等问题作了规定。同时,考虑到这项改革还需要进一步总结实践经验,确定强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障由国务院规定。

三、规定了涉及吸毒人员人权保障与限制的一系列制度

包括对疑似吸毒者强制检测制度和吸毒人员登记制度。公安机关可以对涉嫌吸毒的人员进行必要的检测,被检测人员应当予以配合;对拒绝接受检测的,经县级以上人民政府公安机关或者其派出机构负责人批准,可以强制检测。公安机关应当对吸毒人员进行登记。

四、吸毒成瘾人员的认定和治疗制度

国家对吸毒成瘾人员应当进行戒毒治疗。吸毒成瘾的认定办法,由国务院卫生行政部门、药品监督管理部门、公安部门规定。

五、规定医疗机构的检查权与临时保护性约束措施

医疗机构根据戒毒治疗的需要,可以对接受戒毒治疗的戒毒人员进行身体和所携带物品的检查;对在治疗期间有人身危险的,可以采取必要的临时保护性约束措施。

六、强制隔离戒毒场所分类监管制度

强制隔离戒毒场所应当根据戒毒人员的性别、年龄、患病等情况,对戒毒人员实行分别管理。

七、对实践中的其他规定

比如:强制隔离戒毒场所的执业医师具有麻醉药品和精神药品处方权的,可以按照有关技术规范对戒毒人员使用麻醉药品、精神药品。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同公安机关、药品监督管理部门依照国家有关规定,根据巩固戒毒成果的需要和本行政区域艾滋病流行情况,可以组织开展戒毒药物维持治疗工作。

在《禁毒法》实施之后,立法者集中精力逐步填补现有毒品社会立法的真空,继续加强行政立法,而地方性禁毒立法、部门规章也出现广泛修订的热潮,出台了一批与《禁毒法》配套的司法解释、行政法规、地方性法规、规章。未来已经形成以《禁毒法》为统帅,毒品刑事立法、行政立法、社会立法三足鼎立的立法格局。

其他法律中关于戒毒的规定

我国现行《刑法》第6章《妨碍社会管理秩序罪》第7节《走私、贩卖、运输、制造毒品罪》第347条至第357条规定了毒品犯罪的罪名与量刑。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第71~74条规定了涉及戒毒的行政处罚,如第71条规定,有下列行为之一的,处10日以上15日以下拘留,可以并处3000元以下罚款;情节较轻的,处5日以下拘留或者500元以下罚款:①非法种植罂粟不满500株或者其他少量毒品原植物的;②非法买卖、运输、携带、持有少量未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或者幼苗的;③非法运输、买卖、储存、使用少量罂粟壳的。有前款第一项行为,在成熟前自行铲除的,不予处罚。第72条规定,有下列行为之一的,处10日以上15日以下拘留,可以并处2000元以下罚款;情节较轻的,处5日以下拘留或者500元以下罚款:①非法持有鸦片不满200克、海洛因或者甲基苯丙胺不满10克或者其他少量毒品的;②向他人提供毒品的;③吸食、注射毒品的;④胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品的。第73条规定,教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的,处10日以上15日以下拘留,并处500元以上2000元以下罚款。第74条规定,旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位的人员,在公安机关查处吸毒、赌博、卖淫、嫖娼活动时,为违法犯罪行为人通风报信的,处10日以上15日以下拘留。

2005年11月1日起施行的《易制毒化学品管理条例》规定了易制毒化学品管理,以及其生产、经营、购买、运输和进口、出口行为的分类管理和许可制度,防止其被用于制造毒品。

2005年11月1日起施行的《麻醉药品和精神药品管理条例》规定了关于加强麻醉药品和精神药品的管理,保证麻醉药品和精神药品的合法、安全、合理使用,防止其流入非法渠道的各种制度。

2012年1月1日起施行的《行政强制法》明确规定,对于限制公民人身自由的行政强制措施,除非法律特别规定,任何行政法规、行政规章和地方性法规,都无权限制公民的人身自由。《行政强制法》还规定了行政机关执行行政强制措施所要遵守的程序规定,特别是对限制人身自由的特殊规定。

《行政强制法》上述规范,对于保障成瘾者权利具有非常重要的意义。如《浙江省艾滋病防治条例》第20条曾规定,公安机关查获卖淫、嫖娼、吸毒人员,应当及时通知所在地疾病预防控制机构,并协助进行艾滋病强制性检测。在《行政强制法》实施以后,浙江省人大常委会很快对该规定做了修改,在强制检测范围中删除了吸毒人员,因为“目前国家的诸多法律中,对吸毒人员的艾滋病强制性检测并未作出明确规定”。《立法法》第8条规定,对于人身自由的限制,只能由法律规定。《行政强制法》再次明确规定,限制人身自由的行政强制措施,地方性法规无权设定,这是导致浙江省人大进行上述修改的直接动因。

我国现行地方立法中,违反上位法《艾滋病防治条例》规定的艾滋病自愿检测原则,对吸毒者进行艾滋病强制检测,侵犯其人身权的规定颇多。如《云南省艾滋病防治条例》规定,对于艾滋病流行严重地区和吸毒人员应当进行强制检测。《重庆市预防性病和艾滋病条例》规定,对入境华侨、外国人、卖淫嫖娼、吸毒人员进行强制检测。《上海市艾滋病防治办法》规定,卖淫、嫖娼、吸毒人员应当接受艾滋病病毒感染检测。《湖北省艾滋病防治条例》规定,卖淫嫖娼、吸食注射毒品人员应当接受艾滋病病毒感染检测,同时还规定,对于不接受强制体检的人,依法强制其体检。显然,上述规定违反了《行政强制法》,应予以修改。

2012年10月26日全国人大常委会通过《精神卫生法》,2013年5月1日实施。《精神卫生法》第18条和第52条明确规定对强制隔离戒毒所的戒毒人员进行精神卫生宣传。同时,还强调对精神障碍患者的社区治疗和社区康复。在医学上,吸毒成瘾属于精神障碍,《戒毒条例》中戒毒的心理治疗规定过于笼统。《精神卫生法》细化了对成瘾者心理治疗的规定,赋予社区治疗和社区康复中心理治疗的明确地位。实施《精神卫生法》将有利于吸毒成瘾者的戒毒。

《戒毒条例》对戒毒制度的规定

2011年6月26日公布施行的《戒毒条例》对于促进戒毒工作具有重要的积极意义,它包括建立戒毒保障机制、建立戒毒工作体系、细化戒毒法律责任和明确戒毒法规效力四个方面,其主要内容在于规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复四种戒毒措施的执行问题,为每一项戒毒措施都规定了相应的具体制度,从而解决了《禁毒法》的具体理解和实际执行问题。这些规定在价值理念上体现了对戒毒人员的权利保障、注重戒毒政策的科学要求和加强戒毒工作的社会联动。

在《禁毒法》实施三年之后,《戒毒条例》于2011年6月22日由国务院第160次常务会议通过,并于2011年6月26日公布施行。《禁毒法》实施三年多来,在实践中也遇到了不少问题,如社区戒毒、社区康复开展困难,强制隔离戒毒管理机关不明确等,亟需配套的行政法规予以细化,因而《戒毒条例》的颁布对于促进戒毒工作具有重要的积极意义,“标志着具有中国特色的禁毒法律制度的体系已经建立”。

《戒毒条例》分七章共46条,主要包括以下几个方面的基本内容:

一、建立戒毒保障机制

一是建立了工作机制。根据《禁毒法》的规定,我国的禁毒工作机制是“政府统一领导、有关部门各负其责、社会广泛参与”。《戒毒条例》第2条在此基础上进一步建立了戒毒工作机制,明确提出这里的“政府统一领导”是指县级以上人民政府的领导,同时重申了禁毒委员会的组织、协调、指导职责。二是确立了戒毒原则。《禁毒法》第4条虽然规定了我国禁毒工作的基本方针,但并未明确规定戒毒工作的原则,《戒毒条例》第2条第二款明确规定了戒毒工作的原则,即“以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助”。这一原则的确立,一方面是对我国禁毒方针的具体体现,另一方面又为戒毒工作的开展提供了指导思想。三是明确了机构职责。《戒毒条例》第4条是对《禁毒法》第5条的进一步细化,该条分别规定了禁毒委员会可以行使的权力,并明确规定了公安机关、司法行政部门、卫生行政部门的职责,同时要求民政、人力资源社会保障和教育等部门在社区戒毒、社区康复、职业技能培训中承担指导和支持的职责。此外,《戒毒条例》第5条还规定了社区戒毒和社区康复工作的责任主体,即乡(镇)人民政府和城市街道办事处。四是提供了政策保障。首先是提供了财政支持,《戒毒条例》第3条明确要求县级以上人民政府将戒毒工作所需经费列入本级财政预算。其次是规定了戒毒场所的设置应当报省、自治区、直辖市人民政府批准,而对戒毒场所的建设标准则赋予国务院建设部门、发展改革部门等另行制定。最后是规定了鼓励和奖励措施,其基本精神与《禁毒法》第8条和第9条的规定相一致。

二、建立戒毒工作体系

《戒毒条例》第2条建立了我国的戒毒工作体系,即“戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备”的工作体系。在这一工作体系之下,《戒毒条例》在第2章至第5章详细规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复4种戒毒措施,对执行《禁毒法》规定的戒毒措施做出了配套的细化规定。例如,对于《禁毒法》第38条规定的“严重违反社区戒毒协议”的认定,《戒毒条例》做出了明确规定,即社区戒毒人员在社区戒毒期间,逃避或者拒绝接受检测3次以上,擅自离开社区戒毒执行地所在县(市、区) 3次以上或者累计超过30日。

三、细化戒毒法律责任

《戒毒条例》第43~45条规定了法律责任,责任主体分别包括:①公安、司法行政、卫生行政等有关部门的工作人员;②乡(镇)人民政府、城市街道办事处负责社区戒毒、社区康复工作的人员;③强制隔离戒毒场所的工作人员。由于《禁毒法》第6章规定的法律责任大多是对《刑法》和《治安管理处罚法》相关规定的重申,以至于有学者称《禁毒法》基本上可称为一部“有禁无罚”的软法。虽然《戒毒条例》并没有创设新的处罚行为和处罚措施,其规定的法律责任仍然有赖于对其他法律法规的援引,但是《戒毒条例》毕竟在戒毒领域较为详细地罗列、细化了相关人员的法律责任,仍不失为一项重要内容。

四、明确戒毒法规效力

《戒毒条例》第46条明确了《戒毒条例》的时间效力和法律效力问题:①关于时间效力,《戒毒条例》规定自发布之日起施行,根据第597号国务院令,《戒毒条例》于2011年6月22日国务院第160次常务会议通过,于2011年6月26日公布,因而2011年6月26日即为施行日期;②关于法律效力问题,主要涉及新法与旧法的关系问题,《强制戒毒办法》是国务院根据《关于禁毒的决定》制定的行政法规,《戒毒条例》作为新法,在效力上优于旧法,因而《强制戒毒办法》在《戒毒条例》施行之际同时废止。

由于《禁毒法》本身关于戒毒措施的规定多达22个条文,占整部《禁毒法》条文内容近1/3,因而作为执行《禁毒法》的配套行政法规,《戒毒条例》在制度和内容上不可能有特别大的创新,更不可能超越《禁毒法》的规定。《戒毒条例》最主要的内容在于规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复4种戒毒措施的执行问题,从而解决了《禁毒法》的具体理解和实际执行问题。

其他行政法规、部门规章的规定

除此以外,还有国务院《娱乐场所管理条例》、公安部《娱乐场所治安管理办法》、卫生部《戒毒药品管理办法》、卫生部、公安部、司法部的《戒毒医疗服务管理暂行办法》、公安部《吸毒检测程序规定》、公安部《吸毒人员登记办法》、最高检、最高法、公安部《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》、最高检、最高法、公安部《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》、药监局、公安部、卫生部《关于戒毒治疗中使用麻醉药品和精神药品有关规定的通知》、最高法《审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》、最高检公诉厅《毒品犯罪案件公诉证据标准指导意见(试行)》、最高法院刑一庭《关于审理若干新型毒品案件定罪量刑的指导意见》、《公安部关于执行〈中华人民共和国禁毒法〉有关问题的批复》、《公安部关于对查获异地吸毒人员处理问题的批复》、公安部《关于对被治安拘留的吸毒人员如何执行的批复》、《关于认定海洛因有关问题的批复》等法律、法规、规章及其他规范性法律文件涉及戒毒问题。

《禁毒法》之前,对于吸毒成瘾的认定依据是《公安部关于吸食、注射毒品成瘾标准的界定问题的请示批复》(公复字〔1998〕3号),要同时具备两个方面的条件,一是有证据证明其吸毒,二是尿检呈阳性。如果无证据证明吸毒,可作纳洛酮催瘾医学试验。但这个文件是针对海洛因吸食者而言的,对于新型毒品的处罚,根据近年来的新措施,采取“对群众举报或公安机关发现的娱乐场所内的吸毒人员,经过调查、尿检、核实,确认吸毒后,按照《治安管理处罚法》予以罚款、拘留,责令戒毒。如果是第二次、第三次发现吸毒,像北京市和其他一些地方规定,第二次发现视为吸毒成瘾,送强制戒毒。公安机关第三次发现在娱乐场所内吸毒,视为复吸,送劳教戒毒。”另有专家认为,由于新型毒品的成瘾性很难判断,所以,只要两次被发现在歌舞厅吸食K粉或摇头丸,就要被送到强制戒毒所进行为期半年的强制戒毒。也就是说,只要公安部门推定是吸毒的,不管成瘾与否,均予强制戒毒或劳教戒毒。这种做法,既缺乏相应的合法性,也缺少合理性。

2011年4月1日,公安部和卫生部公布施行《吸毒成瘾认定办法》,对吸毒成瘾的定义、吸毒成瘾的认定、承担认定工作的戒毒医疗机构、吸毒成瘾严重的认定,及承担认定工作的医师等方面做出了规定,以规范吸毒成瘾认定工作。戒毒医疗机构认为需要重新采集其他人体生物检测样本的,委托认定的公安机关应当予以协助。戒毒医疗机构使用的检测试剂,应当是经国家食品药品监督管理局批准的产品,并避免与常见药物发生交叉反应。同时,戒毒医疗机构及其医务人员应当依照诊疗规范、常规和有关规定,结合吸毒人员的病史、精神症状检查、体格检查和人体生物样本检测结果等,对吸毒人员进行吸毒成瘾认定。

认定的主体和程序是:公安机关在执法活动中发现吸毒人员,应当进行吸毒成瘾认定;因技术原因认定有困难的,可以委托有资质的戒毒医疗机构进行认定。承担吸毒成瘾认定工作的戒毒医疗机构,由省级卫生行政部门会同同级公安机关指定。公安机关认定吸毒成瘾,应当由两名以上人民警察进行,并在作出入体生物样本检测结论的24小时内提出认定意见,由认定人员签名,经所在单位负责人审核,加盖所在单位印章。有关证据材料,应当作为认定意见的组成部分。公安机关在吸毒成瘾认定过程中实施人体生物样本检测,依照公安部制定的《吸毒检测程序规定》的有关规定执行。公安机关承担吸毒成瘾认定工作的人民警察,应当同时具备以下条件:具有二级警员以上警衔及两年以上相关执法工作经历;经省级公安机关、卫生行政部门组织培训并考核合格。公安机关委托戒毒医疗机构进行吸毒成瘾认定的,应当在吸毒人员末次吸毒的72小时内予以委托并提交委托函。超过72小时委托的,戒毒医疗机构可以不予受理。戒毒医疗机构认定吸毒成瘾,应当由两名承担吸毒成瘾认定工作的医师进行。承担吸毒成瘾认定工作的医师,应当同时具备以下三个条件:一是符合《戒毒医疗服务管理暂行办法》的有关规定;二是从事戒毒医疗工作不少于3年;三是具有中级以上专业技术职务任职资格。戒毒医疗机构对吸毒人员采集病史和体格检查时,委托认定的公安机关应当派有关人员在场协助。戒毒医疗机构认为需要对吸毒人员进行人体生物样本检测的,委托认定的公安机关应当协助提供现场采集的检测样本。戒毒医疗机构应当自接受委托认定之日起3个工作日内出具吸毒成瘾认定报告,由认定人员签名并加盖戒毒医疗机构公章。认定报告一式二份,一份交委托认定的公安机关,一份留存备查。委托戒毒医疗机构进行吸毒成瘾认定的费用由委托单位承担。任何单位和个人不得违反规定泄露承担吸毒成瘾认定工作相关工作人员及被认定人员的信息。

2011年9月28日,公安部通过《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》(后文简称《办法》)。在体例结构、条款内容等方面对2000年公安部发布施行的《强制戒毒所管理办法》进行了较大规模的修改、补充和完善,对禁毒法、戒毒条例中所规定的强制隔离戒毒措施作出了明确具体的阐释,为基层公安机关提供了更规范、可操作的执法依据。针对近年来强制隔离戒毒所工作中遇到的新情况、新问题,《办法》从制度上解决了强制隔离戒毒工作发展中遇到的一些迫切需要解决的实践问题和法律问题,在有关条款中增加了对戒毒人员实行分类分级管理、所外就医、请假出所、诊断评估,以及对外地戒毒人员可以交付其户籍地强制隔离戒毒所执行等新的规定。例如,规定了吸毒成瘾者在强制隔离戒毒所应享有的相关权利。包括:分级管理制度(第19条)、探访制度和戒毒人员请假制度(第24条、第25条)、劳动保护和获得报酬(第60、61条)等等。

2013年4月3日,司法部通过《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》。该规章是在劳教制度即将废除、劳教所即将完全转型为强制隔离戒毒所的背景下制定的,有一些值得注意的规定,一是明确从事强制隔离戒毒所工作人员的人民警察身份。这从形式上解开了长期以来司法行政部门所属强制隔离戒毒所基层工作人员身份问题的困惑,并有利于戒毒执法的实施、定性和监督。二是强调卫生行政部门对戒毒场所的指导和监督。卫生行政部门的介入有利于提升场所医疗机构整体的医疗保障水平和业务技能。三是规定对女性戒毒人员应当进行妊娠检测,体现对生命权的尊重和关爱。四是明确强制隔离戒毒人员入所戒毒后通知家属的方式和时间,保护了戒毒人员的合法权利和家属的知情权。五是严格规范单独管理适用的范围,批准的程序,执行的主体等。这对在教育矫治过程中出现的不法行为和扰乱正常戒治秩序的戒毒人员的打击提供依据,也有利于戒毒场所安全稳定和民警依法行政。六是禁止以强制隔离戒毒人员为对象进行戒毒药物试验。无论戒毒人员是否自愿都绝对禁止药物试验。七是戒毒场所医疗机构拥有诊断证明权。这为危重患者办理所外就医,缩短救治时间,提高救治效率打开绿色通道。也可让所外就医决定机关及时了解戒毒人员所外就医进程和健康状况,以便随机调整强制隔离戒毒执行方式。八是允许戒毒场所与社会医疗机构开展医疗合作。双方长期积极的互动必将会促进戒毒工作整体工作水平和戒治效果。九是明确戒毒人员被其他法律情形依法释放后强制隔离戒毒措施尚未期满的,应当继续执行。这填补了戒毒期限管理衔接的空白,保证了强制隔离戒毒措施与其他执法行为的有效对接,为严格执行强制隔离戒毒措施创造了法律条件,堵塞了强制隔离戒毒措施执行漏洞,完善了戒毒期限管理,提供了戒毒期限管理考虑的评价依据。

2013年9月2日,为进一步规范强制隔离戒毒诊断评估工作,切实保障戒毒人员合法权益,公安部、司法部、国家卫生计生委共同制定了《强制隔离戒毒诊断评估办法》。强制隔离戒毒诊断评估,是指强制隔离戒毒所对戒毒人员在强制隔离戒毒期间的生理脱毒、身心康复、行为表现、社会环境与适应能力等情况进行综合考核、客观评价。强制隔离戒毒诊断评估结果,是强制隔离戒毒所对戒毒人员按期解除强制隔离戒毒、提出提前解除强制隔离戒毒或者延长强制隔离戒毒期限意见以及责令社区康复建议的直接依据。县级以上人民政府公安机关、司法行政部门、卫生计生行政部门应当在各自职责范围内对强制隔离戒毒诊断评估工作进行监督和指导。公安机关和司法行政部门应当分别设立强制隔离戒毒诊断评估工作指导委员会,负责指导、监督所辖强制隔离戒毒所的诊断评估工作。卫生计生行政部门应当对诊断评估中的生理脱毒、身心康复评估工作进行指导,必要时可以指派专业医师参与诊断评估工作。诊断评估内容包括生理脱毒评估、身心康复评估、行为表现评估、社会环境与适应能力评估。生理脱毒评估、身心康复评估、行为表现评估结果分为“合格”、“不合格”两类;社会环境与适应能力评估结果分为“良好”和“一般”两类。对生理脱毒、身心康复、行为表现评估结果均达到“合格”的戒毒人员,强制隔离戒毒所应当按期解除强制隔离戒毒;对生理脱毒、身心康复评估结果中有一项以上为“不合格”的,强制隔离戒毒所可以提出延长强制隔离戒毒期限三至六个月的意见;对行为表现评估结果尚未达到“合格”的,强制隔离戒毒所根据其情况,可以提出延长强制隔离戒毒期限的意见,延长时间不得超过十二个月。强制隔离戒毒所对解除强制隔离戒毒的人员,可以根据其综合诊断评估情况提出对其责令社区康复的建议。对社会环境与适应能力评估结果为“一般”的,强制隔离戒毒所应当提出对其责令社区康复的建议。《办法》还规定了诊断评估的详细程序。

其他相关行政法规、部门规章还有:

1)国务院制定的《拘留所条例》( 2012年4月1日起施行)规定拘留所中发现吸毒者的处置办法。即予以相应治疗,提请拘留所的主管公安机关对被拘留人依法作出社区戒毒或者强制隔离戒毒的决定,被拘留人在解除拘留时有依法被决定社区戒毒、强制隔离戒毒的,应当向有关机关或者单位移交被拘留人。

2)国务院制定的《校车安全管理条例》( 2012年4月5日起实施)对有吸毒记录的人员从事校车驾驶工作进行准入限制。该行政法规明确规定有吸毒记录的人员不得从事校车驾驶工作:取得校车驾驶资格应当符合下列条件:……身心健康,无传染性疾病,无癫痫、精神病等可能危及行车安全的疾病病史,无酗酒、吸毒行为记录。

3)人力资源保障部和监察部(联合)制定的《事业单位工作人员处分暂行规定》( 2012年9月1日起施行)对事业单位工作人员吸食毒品规定行政处分。即给予降低岗位等级或者撤职以上处分,情节严重的,给予开除处分。

4)公安部制定的《公安机关执法公开规定》( 2012年10月30日公布,2013年1 月1日实施)为吸毒成瘾者申请信息公开,监督公安机关的执法行为提供了依据。如规定公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开执法信息(第16条)。公安机关向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息(第18条)。公安机关向特定对象提供执法信息查询服务,应当自该信息形成或者变更之日起5个工作日内进行(第20条)。

5)公安部修订的《公安机关办理行政案件程序规定》( 2012年12月19日公布,2013年1月1日起施行)严禁刑讯逼供和以威胁、欺骗等非法方法收集证据,并规定卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件,不适用当场处罚的简易程序。其还规定,公安机关作出行政拘留处罚决定的,应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。

地方立法的规定

为配合《禁毒法》、《戒毒条例》实施,2012年全国各地出台了相应的地方性法规和规章,如《江苏省禁毒条例》、《浙江省禁毒条例》、《北京市劳动教养工作管理局强制隔离戒毒工作规定(试行)》、《上海市校车管理规定》。《重庆市禁毒条例(草案)》面向社会征求意见,并提交重庆市人大常委会审议。地方立法是我国禁毒立法的有机组成部分,因地制宜地制定了很多有特色的规定。

1)《浙江省禁毒条例》( 2012年1月1日起实施)。《条例》规定吸毒尚未戒除的人员不得申请驾驶证。这是全国首部将吸毒者驾驶问题纳入到地方性法规来规范的法律文件,同2010年5月26日,杭州发生的一起吸毒者连撞17人的重大交通事故有关。该规定比国务院《校车安全管理条例》实施还要早,属于利用地方立法方式补强吊销成瘾者驾照合法性的一种努力。《条例》还规定了多部门共同参与禁毒,加强戒毒基础设施建设,配备社区戒毒专职人员,戒毒治疗项目纳入医疗保障体系等新规定。将戒毒治疗项目纳入医疗保障体系,无疑有利于成瘾者的医疗并降低其个人经济负担,但这种做法可能比较适用于我国经济发达地区。

2)《江苏省禁毒条例》( 2013年1月1日起实施)。其新意在于:首先,将毒品预防教育纳入素质教育评价体系,规定普通中小学五年级至高中二年级每学年开展毒品预防教育的时间不少于2课时,中等职业学校、高等学校等其他各类学校应当按照有关规定开展毒品预防教育。其次,为吸毒成瘾者创造良好的就业环境。规定地方各级人民政府和有关部门应当加强对戒毒人员的职业技能培训与就业指导,提供就业信息,拓宽就业渠道,并鼓励和扶持戒毒人员自谋职业、自主创业,帮助其回归社会。用人单位和公益性岗位招用符合就业困难人员条件的戒毒人员,按照实际招用的人数,对单位缴费部分按照规定给予社会保险补贴。戒毒人员符合就业困难人员条件,从事个体经营或者灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的,按照规定享受社会保险补贴。再次,规定吸毒尚未戒除人员注销或者不得申请驾驶证,有吸毒记录的人员不得驾驶校车,驾驶大中型客车的司机如有吸毒记录,建议对其加强监督或调离岗位。

3)《重庆市禁毒条例(草案)》。草案面向社会征求意见并在2012年9月26日提请市人大常委会审议。其提出了一些新举措:①如禁止在食品中添加罂粟壳;②企业应当依法销毁有效期届满的含麻黄碱类复方制剂;③禁毒知识纳入教育、教学体系。学校每学年应当安排不少于4个学时的禁毒知识宣传和主题教育实践活动;④对社区戒毒工作人员的配置和职责进行了具体规定;⑤规定不宜采取强制隔离戒毒的人群,扩大到以下:因吸毒被公安机关初次查获,有固定住所和稳定的生活来源,具备家庭监护条件;不满16周岁的未成年人;已满16周岁不满18周岁的在校学生; 70周岁以上老年人;因残疾或者患有严重疾病,生活不能自理;系生活不能自理人的唯一抚养人、扶养人或者赡养人的,公安机关可以责令其接受社区戒毒;⑥规定戒毒人员在入学、就业、社会保障等方面不受歧视。戒毒人员在社区戒毒、社区康复期间的戒毒治疗、心理康复、生活保障等,应当按照有关规定纳入公共医疗服务保障和社会救助体系;⑦规定戒毒维持治疗机构的义务和职责。行政主管部门应当对戒毒药物维持治疗机构开展戒毒药物维持治疗情况进行监督管理;⑧规定对吸毒人员的就业限制。吸毒尚未解除人员不得从事对公共安全负有重大责任(从事机动车、船舶、航空器、城市轨道交通运输工具驾驶等)的工作。

4)《北京市劳动教养工作管理局强制隔离戒毒工作规定(试行)》( 2012年1月1日起实施)。其规定了戒毒人员的权利,对戒毒人员进行分类管理,戒毒人员享有和家人通讯、探访的自由。同时,详细规定了戒毒人员的考核办法。

5)《上海市校车管理规定》( 2012年8月29日起实施)。明确规定有吸毒记录的人不得作为校车驾驶人。校车驾驶人在申请校车驾驶资格时应当出示无犯罪、吸毒行为记录证明、二甲以上医院出具的有关身体条件的证明及本人有关无传染病、癫痫、精神病、酗酒、吸毒行为等的书面证明。

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