戒毒立法的基本原则

吸毒非犯罪化原则

我国戒毒立法虽然经历了长期的发展过程,但基本遵循了两大原则——非犯罪化原则与吸毒者人权保障原则,这两个原则相辅相成,贯穿在我国戒毒立法之中。基于两大原则,又形成了社区戒毒、强制隔离戒毒、自愿戒毒、社区康复、药物维持治疗等五大戒毒制度。

吸毒非犯罪化的内涵

《禁毒法》立法过程中,对吸毒行为和吸毒者定性曾有争议。国家禁毒委员会副秘书长陈存仪2006年6月22日回答记者关于设立吸毒罪立法建议问题时提出:“有专家建议要把吸毒行为定为犯罪,这就涉及对吸毒人员如何定位的问题。通过多年的禁毒实践和相关的医学研究证明,吸毒人员是具有患者、违法者、受害者多重属性的。从法律的角度看,吸毒行为是直接违反治安管理处罚法、违反禁毒决定的,并且在客观上还诱发了许多违法犯罪行为,所以吸毒人员是违法者。从医学的角度看,吸毒成瘾的人,存在着大脑神经功能受到严重损伤,是一种顽固的反复发作的脑部疾病,在大脑脑部有病灶,所以吸毒成瘾者又是脑疾病的患者。从社会学角度看,吸毒成瘾对身体上、心理上都造成严重损害。大家都知道,毒瘾发作时是痛苦不堪的,有的行为失控,出现不少问题,所以从这方面来看,吸毒人员具有患者、违法者和受害者三重的身份。吸毒人员大多数都是青少年,如果把吸毒行为都定为犯罪,可能牵涉面就会很宽。”上述观点代表立法者和官方,而后在《禁毒法》中继续确认了吸毒非犯罪化原则,体现教育与救治相结合的方针。

非犯罪化的概念较复杂。就其字面含义而言,就是把犯罪行为从刑法干预范围中剔除出去,使之免受刑罚处罚。在我国台湾地区形象地称非犯罪化为除罪化。台湾禁毒法律规定,如果吸毒者已经在医疗部门进行治疗或同意接受治疗,立法虽然对其定罪,但可以不予刑罚惩罚,这也属于非犯罪化的外延。“除罪”之后的行为有两种情况,一是以行政处罚来对待,二是以合法行为来对待。

有学者认为,国外有国家把吸毒行为规定为犯罪,而不是像我国仅规定应当受行政处罚。有些国家主张吸毒“合法化”,实质上是指吸毒的非犯罪化。不把吸毒确认为犯罪的国家一般把其视为疾病,对吸毒成瘾者采取强制医疗措施。关于禁毒模式的选择,是采用法律(司法)手段来对待吸毒者,还是采用法律以外手段(如医疗)来对待吸毒者,国外的实践分别有“美国体制”、“荷兰体制”两种模式可供选择。

确立吸毒非犯罪化原则的根据

在我国法学界,反对将吸毒行为定性为犯罪的主张有以下理由:

首先,吸毒犯罪化违反了刑法对犯罪行为质的要求、刑罚手段不可避免性、不符合刑法谦抑原则。吸毒犯罪化的理由存在的不足,一是这种行为难以说是严重危害社会的行为;二是对于这种行为的处理,刑罚并不是唯一的、最后的手段,对吸毒行为如果只是定罪判刑恐怕也难以起到有效预防并制止这种行为的效果。有学者指出,吸毒行为犯罪化主张的出现,无疑散发着“刑法万能论”的气息,而这种理念在我们的现代法治社会却恰恰是值得警惕和摒弃的。

其次,吸毒行为没有侵犯客体,吸毒犯罪化不具现实可能性。有学者提出,成瘾者所引起的其他犯罪是其后续行为引起的,只应对后续行为治罪;不利于社会稳定,吸毒者及其家属难以接受,扩大打击面要将几百万人都关进监狱,事实上办不到;设立购买使用毒品罪与强制戒毒等行政措施相矛盾。

再次,已有强制戒毒措施,使吸毒犯罪化没有必要性。因为吸毒的特殊性,国家立法机关对这种特殊违法犯罪行为应当予以特殊的惩罚。这种惩罚就是依法“强制戒毒”。吸毒作为一种“消费”行为的特殊性在于,它与制毒、贩毒相比,社会危害性最小、被动性最大。它具有违法性,但其刑法上的危害性应严格认定。吸毒行为具有对吸毒者的自损性、对毒品的依赖性、难以自控等特征,吸毒人员具有的患者、违法者、受害者多重属性、吸毒者大多数都为35岁以下的青年、青少年,这都决定了对吸毒者最大、最有效、最有针对性的惩罚(帮助)就是采取各种形式(措施)的戒毒。

也有学者认为,强制戒毒属保安处分,要适用此类处分,尚待专门的立法,并从五个方面反驳吸毒犯罪化观点。一是“人本位”理念建立起来的刑法观,与单纯的“社会本位”思想下的刑法观对吸毒者的犯罪化的刑事责任根据全然不同。二是刑法意义的“行为”应建立在行为人意志相对自由基础之上,而吸毒者对吸毒与否问题已无真正的意志自由。三是行为的社会危害性是一切刑事犯罪的本质特征,而吸毒者直接危害的对象仅仅是其本人而非他人或整个社会。四是就刑罚目的看,将吸毒行为设定成刑事犯罪,既不能有效矫正吸毒者之毒瘾,也未必有利于整个社会的毒瘾根治。五是中国刑事法网编织上的缜密性、性质上的严重性及中国习俗文化对犯罪人的“坏人”标签及其歧视传统,决定了将吸毒者打成“犯罪人”的不可行。

综合上述学者的观点,归纳如下:

我国确立吸毒非犯罪化原则是现实的选择:首先,吸毒非犯罪化具有法律文化的延续性。吸毒非犯罪化是对百余年来我国禁毒立法经验的总结和继承。其次,吸毒非犯罪化与我国长期实行的强制戒毒等行政措施相符合。依照我国对吸毒人员采用的强制戒毒等立法规定,主要是通过一定的限制自由、药物和心理的治疗使其戒除毒品,并不具有惩罚性质。我国长期对吸毒人员执行的是以“强制戒毒为主,自愿戒毒和劳教戒毒为辅”的政策。如果把吸毒行为作为犯罪处理,那么,对吸毒者就不再是促使其戒除的问题,而是应当给予刑罚制裁。只有非犯罪化才能与现有戒毒制度契合。再次,吸毒非犯罪化有利于现阶段社会稳定。如果把吸毒行为都当作犯罪,那么,吸毒者就成了应当惩罚和制裁的对象。不仅吸毒者本人难以接受,其家属、亲友也很难承受,它只会造成社会的恐慌,而不利于社会的稳定。在我国,吸毒犯罪化不仅在理论上难以论证,而且也不具有现实性。

我国刑法目前没有将吸毒行为规定为犯罪是有着深层考虑的。理性的做法是用行政办法来解决吸毒问题,而不是动用刑罚手段来消灭毒品问题。对于《禁毒法》继续采用行政制裁优先的方式,是切合中国国情的明智之举。

我国确立吸毒非犯罪化原则是理性的思考:吸毒危及人的健康乃至生命,因而为各国法律所禁止,但刑法是否惩罚这种行为以及怎样惩罚这种行为,还要受到其他一些因素制约。吸毒主要是一种自伤自残行为,最大的受害者是吸毒者本人,而且这种危害可以通过强制戒毒等非刑罚手段予以最大程度的解决。从功利角度考虑,采用刑罚手段处理吸毒行为,的确会造成刑法资源的浪费,将这部分资源配置到严厉打击惩处贩毒等重大犯罪行为上,会更为有效和合理。

另外,从吸毒行为的发生因素角度也可以说明吸毒犯罪化所主张的刑法威慑机制实际并不能发挥很大作用。有专家指出,“刑罚之界限应该是内缩的,而不是外张的,而刑罚该是国家为达到其保护法益与维持法秩序的任务时的最后手段。能够不使用刑罚,而以其他手段亦能达到维持社会共同生活秩序及保护社会与个人法益之目的时,则务必放弃刑罚手段。”诚如黑格尔所言,“如果以威吓为刑罚的根据,就好像对着狗举起杖来,这不是对人的尊严和自由予以应有的重视,而是像狗一样的对待他。”

综上所述,禁毒法所确立的吸毒非犯罪化原则是立法者权衡利弊的理性思考和现实选择,事实上,运用严刑峻法惩治吸毒,已经证明是不成功的,也不具现实操作性。在针对吸毒行为的刑事政策方面,严刑峻法未必比教育和矫治更有效。历史和现实都说明,只有将法律措施、社会建设,加强教育和重视对吸毒者的矫治等结合起来,才能真正解决吸毒问题。

吸毒成瘾者人权保障原则

保障吸毒成瘾者人权的理由

吸毒者的人权保障在我国曾是一个长期被忽视的重要法律问题。

近年来,学界对吸毒者人权保障问题逐渐开始关注。据民间NGO组织北京爱知行研究所2009年公布的国内首个吸毒成瘾者人权报告,吸毒成瘾者往往面临以下人权困境:治安管理层面上,由于不规范的执法与随意盘问、传唤,或受到辅助警力滥用的伤害;被随意搜查、没收;以及无休止的尿检对人格尊严、名誉的伤害等。

保障成瘾者权利的理由是:

首先,中国成瘾者人数众多,国家和法律不应该也不可能忽视如此庞大人群的权利保障问题。截至2013年底,全国累计登记吸毒人员247. 5万名,其中滥用阿片类毒品人员135. 8万名、滥用合成毒品人员108. 4万名。隐性吸毒者的数字可能超过此数字4倍。

其次,成瘾者群体是社会学意义上的弱势群体,保障成瘾者权利将有利于全社会的福祉。针对成瘾者的歧视,既包括国家层面立法和制度的歧视,也有现实中就业和社会的歧视。成瘾者受到较严重的社会歧视和不公正对待需要予以重视。

再次,成瘾者的违法性使其更容易受到公权力的不法侵害。成瘾者是介于正常人、患者与罪犯之间的灰色群体。针对正常人、患者和罪犯进行权利保障的法律法规,往往忽视此群体,因此出现了法律保障上的空白和漏洞。

其实,《禁毒法》立法目的本身的规定已经包含了吸毒者人权保障原则。《禁毒法》的《总则》第1条关于立法目的的规定:“为了预防和惩治毒品违法犯罪行为,保护公民身心健康,维护社会秩序,制定本法”。这里“预防”被列在首位,“保护公民身心健康”被放在重要位置。不论是对吸毒者进行管制、处罚,还是对其权利进行保障,均要基于上述三个目的为中心,而非仅仅是惩治。人权保障作为吸毒管制正当性的宪法规范基础是人的尊严原理。其宪法规范来源是我国现行宪法第38条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。立法目的的纲领性条款实际设置了三项原则:“预防和惩治毒品违法犯罪行为”、“保护公民身心健康”、“维护社会秩序”,按照法工委的释义,三者是“相互联系、有机统一的整体。预防和惩治毒品违法犯罪行为是整个禁毒工作的主要内容,而保护公民身心健康、维护社会秩序则是全部禁毒工作的出发点和归宿。”而保护公民身心健康,当然也包括保护吸毒者的身心健康。

吸毒成瘾者人权保障的立法体现

一、《禁毒法》对成瘾者权利的保障

《禁毒法》有涉及成瘾人员人权保障与限制的一系列规定,具体是:

第一,国家和毒品成瘾者的一般性义务条款。《禁毒法》第4章“戒毒措施”中的首条(第31条)第一、二款,规定了对吸毒人员“帮助”、“教育”、“挽救”三大原则,并且明确了两方面义务:一是国家采取各种戒毒措施的法律义务,二是吸毒成瘾人员戒毒的义务。

第二,国家特殊义务条款。①保障成瘾者回归社会获得就业机会(第34条第二款) :城市街道办事处、乡镇人民政府以及县级人民政府劳动行政部门应当提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助;②明确戒毒人员劳动中获得报酬的人权(第43条第二款) :强制隔离戒毒场所组织戒毒人员参加生产劳动的,应当支付劳动报酬;③禁止对戒毒人员歧视并给予其生活保障的条款(第52条) :戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助;④妇女和儿童的特殊保护条款(第39条第一款) :怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女吸毒成瘾的,不适用强制隔离戒毒。不满十六周岁的未成年人吸毒成瘾的,可以不适用强制隔离戒毒。

第三,获得法律救济的程序保障条款(第40条第二款) :对公安机关做出的强制隔离戒毒决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第四,强制隔离戒毒中健康权、人身权、财产权的特殊保护。《禁毒法》严格规定了适用强制隔离戒毒措施的对象范围、决定程序、通知程序。强调为强制隔离戒毒中的毒品成瘾者提供人道待遇,对戒毒人员健康权、人身权、财产权进行特殊保护。例如,对戒毒人员实行分别管理。对有严重残疾或者疾病的戒毒人员,给予必要的看护和治疗;对患有传染病的戒毒人员,依法采取必要的隔离、治疗措施;对可能发生自伤、自残等情形的戒毒人员,采取相应的保护性约束措施。强制隔离戒毒场所管理人员不得体罚、虐待或者侮辱戒毒人员。《禁毒法》第46条第一款还明确了限制自由期间亲属间探视权。

二、《戒毒条例》对成瘾者权利的保障

2011年6月26日《戒毒条例》正式公布施行,替代1995年的《强制戒毒办法》。作为《禁毒法》的配套法规,《戒毒条例》集中体现了我国《禁毒法》所蕴含的基本价值理念,同时又在注重条例可执行性的同时,从细微之处体现对戒毒人员的权利保障,使得《戒毒条例》也蕴含着可圈可点的价值理念,对于推进我国戒毒工作具有积极的指导价值。

第一,加强戒毒人员的权利保障。首先,鼓励吸毒人员自愿接受戒毒治疗。《戒毒条例》第9条规定:“对自愿接受戒毒治疗的吸毒人员,公安机关对其原吸毒行为不予处罚。”这一条是对《禁毒法》第62条内容的进一步重申。因为按照《治安管理处罚法》第72条的规定,对于吸食、注射毒品的行为可以视情节分别给予拘留或者罚款的行政处罚。但是,“吸毒不仅是一种违法行为,更是一种疾病”,《禁毒法》的规定已经体现了这一政策精神。因此,对于吸毒行为,不能片面地强调处罚,更不能一罚了事。吸毒人员自愿接受戒毒治疗,表明其具有戒除毒瘾的愿望,此时如果给予其行政处罚,必然会使其受到心理上的打击,要么产生极大的后悔与自责,要么对行政处罚产生强烈的抵触情绪,不利于保证吸毒人员的戒毒效果,甚至可能会导致吸毒人员放弃戒毒治疗而产生“破罐破摔”的念头。有学者担心,在中国医疗卫生体制改革刚刚开始、医疗服务的公平性尚未确立、卫生投入的宏观效率低下的情况下,仅仅将吸毒者当作患者而给予医疗平等的自主权利,很可能导致决策的冲突,激发起民众的不满和反对,从而在根本上危害社会稳定。实际上,将吸毒行为作为一种疾病予以治疗并不否认其违法性,对于已经具有吸毒行为的人员而言,通过给予惩罚进而对其行为以否定评价固然重要,但更重要的是要使这样的违法行为不至于再次发生,特别是要防止吸毒人员复吸,因而在立法层面为吸毒人员的治疗作出鼓励性的规定具有十分重要的现实意义。

第二,注重戒毒人员回归社会的制度保障。“戒毒工作的最关键处就是如何使得吸毒人员在完成戒毒治疗后回归社会。”在吸毒人员接受相应的戒毒措施之后,其必将重新融入社会。在这个过程中,如果缺乏相应的引导和制度保障,吸毒人员就可能因为自身能力不足或者社会不接纳等原因而难以开始新的生活,很容易再次吸毒甚至走上违法犯罪道路。因此,《禁毒法》在戒毒措施中特别规定了社区戒毒和社区康复,其目的在于为吸毒人员重新融入社会创造条件。对此,《戒毒条例》也作出了相应的制度安排。在宏观层面,《戒毒条例》第7条规定:“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。对戒毒人员戒毒的个人信息应当依法予以保密。对戒断3年未复吸的人员,不再实行动态管控。”在微观层面,按照《戒毒条例》第18条、第39条、第41条的规定,在社区戒毒期间,要对戒毒人员开展职业技能培训和职业指导,就学、就业、就医援助;在社区康复期间,负责社区康复工作的人员也应当为社区康复人员提供必要的心理治疗和辅导、职业技能培训、职业指导以及就学、就业、就医援助;而戒毒康复场所应当配备必要的管理人员和医务人员,为戒毒人员提供戒毒康复、职业技能培训和生产劳动条件。《戒毒条例》第30条还特别规定要根据戒毒治疗的不同阶段和强制隔离戒毒人员的表现,实行逐步适应社会的分级管理,这有助于吸毒人员在完成戒毒措施之后更好地适应社会生活。

第三,切实体现对戒毒人员的人文关怀。《戒毒条例》的规定充分体现了对吸毒人员的人文关怀,注重对吸毒人员人格尊严和法律权利的保护。例如,《戒毒条例》第28条要求对女性强制隔离戒毒人员进行身体检查时,应当由女性工作人员进行;第31条规定了所外就医制度,使强制隔离戒毒人员的疾病能够得到及时救治。此外,《禁毒法》第46条规定了戒毒人员的通信自由和通信秘密应当依法受到保护,《戒毒条例》第43条规定了有关部门工作人员泄露戒毒人员个人信息的法律责任,体现了对戒毒人员权利的保护。而对于提前解除或者延长强制隔离戒毒期限的,《戒毒条例》也要求批准机关应当将决定书送达被决定人,并在送达后24小时以内通知其家属、所在单位以及其户籍所在地或者现居住地公安派出所,以保障戒毒人员及其家属的知情权。

第四,注重戒毒政策的科学要求。“如何总结戒毒工作的规律特点,建立科学、系统、完整的戒毒工作模式,一直是戒毒工作努力探索的重点和难点。”《禁毒法》在总结以往禁毒工作经验的基础上,建立起了科学的戒毒体系,《戒毒条例》对具体的戒毒措施作了较为详尽和细致的规定。就具体规定而言,《戒毒条例》特别注重戒毒政策的科学要求,在第2条明确将“科学戒毒”作为我国戒毒工作的原则之一。要保证戒毒措施的有效性,必须使其具有科学性。只有符合科学规律的戒毒政策和戒毒措施,才能够在实践中发挥最好的戒毒效果。对此,主要体现在以下几个方面:

一是关于戒毒医疗机构义务的规定。《戒毒条例》第11条明确要求戒毒医疗机构采用科学、规范的诊疗技术和方法,使用的药物、医院制剂、医疗器械应当符合国家有关规定。同时,在对自愿戒毒人员进行治疗时,应当采取脱毒治疗、心理康复、行为矫治等多种治疗措施,并应当符合国务院卫生行政部门制定的戒毒治疗规范。

二是关于强制隔离戒毒场所设备的规定。《戒毒条例》第29条规定,强制隔离戒毒场所的设置需要经过省一级卫生行政部门的批准。同时,《戒毒条例》明确要求强制隔离戒毒场所应当配备设施设备及必要的管理人员,依法为戒毒人员提供科学规范的戒毒治疗、心理治疗、身体康复训练和卫生、道德、法制教育,开展职业技能培训。强制隔离戒毒场所不仅担负着戒毒治疗的任务,同时又对戒毒人员的人身自由等具有限制性,因而《戒毒条例》对此作出明确要求,能够防止戒毒人员的合法权利受到不法侵害,特别是关于场所设备的规定,能够保证强制隔离戒毒场所具有开展戒毒治疗等措施的必要条件。

三是关于强制隔离戒毒场所管理的规定。《戒毒条例》第30条的规定主要包括3个方面的内容:一是分别管理,即根据强制隔离戒毒人员的性别、年龄、患病等情况对强制隔离戒毒人员实行分别管理;二是针对性的治疗,即对吸食不同种类毒品的,应当有针对性地采取必要的治疗措施;三是分级管理,即根据戒毒治疗的不同阶段和强制隔离戒毒人员的表现,实行逐步适应社会的分级管理。这三项制度的核心在于,根据戒毒人员的不同情况设定不同的管理和治疗措施,做到科学合理的区别对待。由于近年来先后发生多起戒毒人员在强制戒毒场所意外死亡的事件,社会群众对强制隔离戒毒场所的科学管理和依法管理呼声较高,《戒毒条例》的这一规定也从立法层面回应了这一社会问题。科学政策的核心在于区别处理不同情况,因而根据不同戒毒人员的吸毒情况和不同阶段的具体情况,予以不同的戒毒措施,体现了对戒毒措施的科学性要求,能够避免在强制隔离戒毒过程中的盲目性。

第五,加强戒毒工作的社会联动。一是在工作体制上重视社会力量的参与。《禁毒法》确立了“政府统一领导,有关部门各负其责,社会广泛参与”的禁毒工作机制,并在戒毒措施上注重社会力量的参与,确立了社区戒毒和社区康复等戒毒措施。《戒毒条例》在此基础上,将我国的戒毒工作体制确定为“政府统一领导,禁毒委员会组织、协调、指导,有关部门各负其责,社会力量广泛参与”。在这一戒毒工作体制中,戒毒工作不仅仅是有关部门的职责,而且特别强调社会力量的作用,特别强调社会力量对戒毒工作的参与。同时,为保障社会力量参与戒毒工作的积极性,《戒毒条例》还规定相应的鼓励措施,第8条规定,国家鼓励、扶持社会组织、企业、事业单位和个人参与戒毒科研、戒毒社会服务和戒毒社会公益事业,并对在戒毒工作中有显著成绩和突出贡献的给予表彰、奖励。这样的规定一方面重视社会力量在戒毒工作中的重要地位,同时又为社会力量参与戒毒工作提供了法律上的保证。二是在戒毒管理过程中注重社会力量的参与。将戒毒人员与社会隔离的戒毒方法“虽然能够在一定期限内有效阻止吸毒成瘾人员接触毒品,在短期内消除生理依赖,但不利于戒毒人员巩固戒毒效果,顺利回归社会,恢复正常的社会生活”。因而《禁毒法》特别规定了社区戒毒和社区康复这两大戒毒措施,从而使戒毒措施的执行场所不局限于强制隔离戒毒场所。《戒毒条例》第17条规定,具体实施社区戒毒的责任主体包括社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者,有助于充分调动社会方方面面的力量参与到戒毒工作中,形成社会联动机制。同时,对于社区康复,在当事人同意的情况下,也可以在戒毒康复场所中执行,体现出戒毒场所的多样性和灵活性。此外,在关于自愿戒毒和强制隔离戒毒措施的规定中,也有大量重视社会力量的具体规定,例如在强制隔离戒毒过程中,就规定了对戒毒人员家属的告知程序,这不仅保证了戒毒人员家属的知情权,也有助于调动家属配合、支持戒毒工作,为戒毒工作的开展创造良好的社会条件。

实践中权利保障的进展和存在问题

一、国家执法层面的进展

第一,北京市的外地户籍成瘾者参加美沙酮维持治疗不须提供暂住证,正式降低美沙酮维持治疗毒瘾的“门槛”。在京的外地户籍“瘾君子”自愿喝美沙酮维持治疗不须再提供暂住证。此前政策规定,在北京参加美沙酮门诊维持治疗,须提交北京户籍或在京居住6个月以上的暂住证明。现实情况是很多外地在京吸毒者,因躲避公安部门的惩处,不会到公安部门办理暂住证。“门槛”过高,导致部分流动吸毒人员无法接受美沙酮维持治疗。

第二,公安部、司法部推动全国戒毒康复场所建设管理,司法部已制定《戒毒康复场所管理办法》。

第三,社区戒毒、社区康复和药物维持治疗全面铺开。各地以解决生活就业问题为重点,推进社区戒毒、社区康复工作,建立领导体制和工作机构,努力形成以乡镇人民政府、街道办事处为主体,有关部门各司其职,社会力量共同参与的工作机制。如浙江、甘肃、上海利用禁毒社工为社区戒毒康复人员提供专业化服务,云南、贵州帮助戒毒人员自主就业,推动社区戒毒康复工作全面铺开。全国药物维持治疗工作巩固了戒毒成果,降低了毒品危害。

第四,全国人大内司委调研《禁毒法》贯彻执行情况。2010年12月14日,调研组在昆明听取云南省《禁毒法》贯彻实施情况汇报,并在昆明、文山等地实地调研。2011 年11月7日至8日,调研组在湖北专题调研,赴武汉、咸宁、黄石等地,实地察看监狱、劳教所、社区戒毒场所等,并在武汉召开座谈会,听取湖北省人大内司委、省公安厅、省司法厅等单位相关工作情况汇报。11月9日调研组赴重庆市进行了调研。

第五,各地落实社区戒毒(康复)人员的安置就业。2012年11月29日至30日,国家禁毒委在贵阳市召开“全国社区戒毒和社区康复工作现场会”,将遵义市等“阳光工程”试点向全国推广。所谓“阳光工程”就是指,建立覆盖各县(区、市)社区戒毒、社区康复就业安置基地或就业安置点;打造一批品牌企业、安置基地、安置点,实现企业有效益,社区戒毒、社区康复人员能就业、有收入;进一步推进社区戒毒、社区康复工作的有序发展,使社区戒毒、社区康复人员生活保障问题得到解决,从而提升吸毒人员的管控率和戒断巩固率;建立开展社区戒毒和社区康复工作的机构和专业队伍,落实人力、经费等必要保障措施。

类似做法,全国各地名称不同。例如,广西壮族自治区称为“启航工程”,自治区政府曾发布《关于深入开展社区戒毒社区康复启航工程建设工作的意见》肯定了柳州等地试点经验,提出自治区各地社区戒毒、社区康复人员就业安置率要2012年达到30%以上,2013年达到50%以上,2014年达到70%以上的目标。社区康复人员因丧失劳动能力或因各种原因无法就业的,当地政府应将符合条件的人员纳入城乡最低生活保障和城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗范畴。

第六,国务院强调通过加强药物维持治疗控制成瘾者艾滋病感染。2012年1月13日国务院办公厅以国办发〔2012〕4号文件印发《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》。计划规定,在2015年底实现登记在册阿片类物质(主要指海洛因)成瘾者500人以上的县(市、区)建立戒毒药物维持治疗门诊及其延伸服药点,为70%以上符合条件的成瘾者提供戒毒药物维持治疗服务;参加戒毒药物维持治疗人员艾滋病年新发感染率控制在1%以下;静脉注射吸毒人群共用注射器具比例控制在15%以下。计划还指出,对吸毒人群应当进行综合干预,扎实推进戒毒药物维持治疗工作,减低艾滋病和毒品的危害。依托戒毒药物维持治疗门诊,建立延伸服务点,提高服务的可及性。建立强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复和戒毒药物维持治疗之间的衔接机制,积极探索在社区戒毒和社区康复场所内开展戒毒药物维持治疗工作,做好强制隔离戒毒人员出所后向戒毒药物维持治疗机构的转介工作。加强戒毒药物维持治疗的规范化管理,提高服务质量。要根据当地实际情况,探索建立减免费用等激励机制,加强对服药人员的管理和综合服务,提高维持治疗保持率,确保治疗效果。在戒毒药物维持治疗难以覆盖的地方,继续开展清洁针具交换工作。

在国家加强药物维持治疗工作的同时,也有一些地方的公安机关因为要完成指标,在美沙酮门诊门口抓成瘾者的事例。

二、吸毒人员动态管控系统对公民生活造成干扰

《戒毒条例》吸收了一些学者的意见,将实行动态管控的单位和动态管控的退出机制明确写进法律,已经是一个进步。但如何真正实现“动态”管控、让数据活起来,还有待更为细致的操作规范。

“吸毒人员动态管控”是近年来我国的新制度。吸毒人员动态管控系统是公安部负责的信息库,该系统收录了全国在册登记的吸毒人员以及其他一些有过毒品违法犯罪记录的人员信息,只要个人信息被录入该系统,被录入人员的身份证等多种信息便在全国公安系统内共享。被录入人员不论在全国什么地方使用本人证件(如身份证),该系统都会自动预警,辖区内的警务机构会在第一时间赶到现场,对当事人进行动态跟踪管理盘查(如尿检),以此确保社会治安秩序,减低社会违法犯罪率。根据吸毒人员动态管控机制与全国联网的吸毒人员信息数据库,公安部可掌握吸毒人员的底数和分布。数据库可实现对吸毒人员戒毒、康复、帮教等全程监控和动态跟踪。在我国公布的2009~2011年禁毒报告中,对动态管控系统的维护、完善和运用被列入全国禁毒工作十件大事。

但是,该系统由于更新不及时,也给成瘾者以及正常人的生活造成很大干扰。

首先,动态管控系统自身需要“动”起来。对已经改过自新,积极回归社会和正在贡献社会的成瘾者,特别是针对一些已经戒断毒品多年的过往成瘾者,在生活和工作都已经走上正轨之后,突然被公安局进行盘查,对于他们正常生活是极大干扰,该问题已经引起大众媒体的关注。

由于动态管控系统存在缺乏信息及时更新的缺陷,为过往成瘾者回归社会走上生活正轨制造了极大的阻碍,使该群体彻底被社会边缘化。该系统应该更新机制,明确被跟踪管理的时限。被收录信息进行动态管控的人员,在一个时间段内(《戒毒条例》规定的3年的管控期限),如果能保持良好的行为操守,应将信息予以更新,取消对其的动态跟踪管理,减少该系统给过往毒品成瘾者回归社会的巨大障碍。

其次,因基层公安误录和身份证重号而造成的对不吸毒人的人身自由的侵犯。

中国身份证系统有近30万人重号或信息有误,结果造成很多正常人“被吸毒”。从媒体已有报道来看,此类事件频发,应该引起公安部重视。

现实中,由于吸毒者使用假身份证、身份证号重复、公安机关录入信息时出错等情况,吸毒人员动态管控机制牵连到一些正常公民,造成没有吸毒的人被认定为有吸毒经历而受到动态管控。有民间机构在2011年9月15日向公安部申请信息公开,公安部在《公安部政府信息公开答复书》( 2011年答007号)对如何脱离动态监管系统做出说明:根据《戒毒条例》第4条、第7条的规定,公安机关对戒断3年未复吸的人员,不再实行动态管控,并从吸毒人员动态管控范围筛除,吸毒人员脱离动态管控工作不需要提交申请材料。公安机关应当根据《戒毒条例》,进一步规范吸毒人员动态管控机制运作,注意信息更新和纠错。

三、成瘾者的隐私权被侵犯

第一,被新闻报道侵犯。据广州市公安局新闻办2010年8月2日的通报,8月1日广州市越秀区的一宗以“保护粤语”为名的非法集会事件中,梁某等3人因带头滋事、堵塞交通、扰乱公共场所秩序被警方依法处以行政拘留,其余人员经警方教育后予以释放。新闻中特别提到,被拘留的三名非法集会带头滋事者中,郭某( V女,42岁,广州市人,自2003年以来曾因吸毒3次被公安机关送强制戒毒),该报道有侵犯成瘾者隐私权,对吸毒者污名化,用吸毒者身份给正当行使集会权利的公民贴标签之嫌。

第二,被保险行业侵犯。针对我国一公民遭警方杜撰吸毒记录,拿不到保险金时才发觉的事例,有民间组织2011年6月22日致函中国保险行业协会询问保险公司为何可以查询全国禁毒系统信息,是否是公安部门授权的,是否有授权文件,何种级别的保险业务员可以登录公安部系统查询,查询程序是什么?

第三,农村成瘾者被贴上坏人标签生存现状堪忧。有记者经过调查发现,因为吸过毒,从戒毒所出来的他们并不被周围的社会所认同,虽然他们中的很多人都很想融入社会,做一个普通人,过正常人的生活,但在别人看来,他们的身上有永远洗不去的污点。社会往往对这群农村成瘾者熟视无睹,离开戒毒所后任其自生自灭。戒毒不仅仅是戒毒所的事情,如何帮助他们建立回归正常生活的通道才是问题的关键。

四、成瘾者被剥夺低保或医保资格

河南、福建、广东、海南、青海、四川、内蒙古、宁夏、甘肃、辽宁、吉林、黑龙江、湖南、湖北、江西、江苏和西藏等地绝对禁止因为吸毒导致贫困者获得生活救助或医疗救助。其余省级规范性文件限制吸毒并经教育无改正的人员获得最低生活保障。上述大多数文件是在2008年6月《禁毒法》实施前公布的,同《禁毒法》和之后《戒毒条例》的规定明显冲突。

《禁毒法》第34条规定,城市街道办事处、乡镇人民政府,以及县级人民政府劳动行政部门对无职业且缺乏就业能力的戒毒人员,应当提供必要的职业技能培训、就业指导和就业援助。第52条规定,戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。《戒毒条例》第7条规定,戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。第39条规定,负责社区康复工作的人员应当为社区康复人员提供必要的心理治疗和辅导、职业技能培训、职业指导以及就学、就业、就医援助。而且《国务院办公厅关于转发国家禁毒委员会成员单位主要职责的通知》(国办发[2001]4号)中所规定民政部的职责也包括救济符合社会救济条件、家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的戒毒人员及其家属。

低保之目的就是为生活真正困难、缺乏保障的人提供最低的生活保障。不能因为吸毒人员特殊身份,而不能享受低保的政策。上述很多规范性文件违反《禁毒法》和《戒毒条例》关于“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视”的规定,也违反《经济、社会和文化权利国际公约》相关“人人有权享受社会保障”的要求。同时,不能因为一个家庭当中一个人吸毒,则全家不能享受低保待遇。另外,我国艾滋病患者“四免一关怀”政策也指出,农村艾滋病患者全家一般都可办理低保。但当艾滋病患者如果也是吸毒人员时,那他和他的家人是否能获得低保?在目前各地政策中,这又是不可以的。政策之间互相抵牾还表现在申请低保的过程中。出于公正的需要,低保初审、审核、审批三个步骤都要进行发榜公示,但公示可能会泄露成瘾者吸毒的个人隐私,加重了戒毒人员的社会歧视。现实中,很多成瘾者因此不敢提起低保申请,无法获得社会保障,这要求政府在具体操作流程上应尽可能人性化。

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    禁毒委员会主要为统筹、协调药物滥用监测、药物滥用流行病学调查工作,由禁毒委员会组织公安、卫生、药监等成员单位实施。联合国毒[戒毒概述]

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