涉毒违法行为处理的法律依据

长期以来,公安机关对妨害治安管理的涉毒违法行为进行处罚的法律依据是《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》(简称《禁毒决定》)和《治安管理处罚条例》;2006年3月1日,新的《治安管理处罚法》出台后,对涉毒违法行为的治安处罚主要依据其有关规定;2008年6月1日,我国的《禁毒法》开始施行,《禁毒决定》同时废止。今后,处罚涉毒违法行为的法律依据就是《治安管理处罚法》以及新《禁毒法》的有关规定。

《禁毒决定》的特点和缺陷

20世纪80年代以来,我国的毒品问题也越来越严重,对我国的社会治安和广大人民群众的健康造成了严重的危害。为了维护良好的社会治安秩序,保护人民群众的身体健康,保障社会主义现代化建设的顺利进行,第七届全国人大常委会参考1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》,于第十七次会议上通过了《禁毒决定》,并于1990年12月28日起施行。《禁毒决定》的颁布和实施对于我国禁毒的理论与实践有重大的发展,使我国的禁毒斗争进入到了一个新的历史阶段。

《禁毒决定》吸收了国内外有关禁毒立法中的合理做法,从现实中我国打击毒品犯罪的实际需要出发,系统、全面地规定了毒品犯罪的种类及其处罚标准,以及有关违法行为的行政处罚和行政措施,是新中国第一部详备规定毒品犯罪及其刑罚的单行刑事法律,为司法实践坚决惩治毒品犯罪提供了切实的法律保障。该法具有以下特点:

(1)明确界定了毒品。该法第1条规定:“本决定所称的毒品是指鸦片、海洛因、吗啡、大麻、可卡因以及国务院规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”这一界定,使1987年11月28日国务院发布的《麻醉药品管理办法》关于麻醉药品的界定和1988年12月27日国务院发布的《精神药品管理办法》中关于精神药品的界定与刑事法律相统一,也与1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》中对麻醉药品和精神药品的规定相一致。

(2)毒品犯罪的罪名有了重大发展。《禁毒决定》在妨碍毒品管制方面新规定了种植毒品原植物罪,非法持有毒品罪,非法提供毒品罪等罪名,在毒品滥用方面规定了引诱、教唆、欺骗他人吸食毒品罪,强迫他人吸食毒品罪等新罪名,对于容留他人吸食、注射毒品并出售毒品的行为也规定予以刑罚处罚,同时,该决定第5条把20世纪50年代曾规定过的非法出售制毒化学品罪修改为走私制造精神药品和麻醉药品的物品重新规定,并详细规定了相应的处罚。这些罪名的确定,为打击毒品犯罪分子提供了一条龙的法律保障,犯罪分子无论在种植、制造、走私、运输、贩卖、吸食等过程中哪个环节犯罪,我们都能依法予以严厉打击,使犯罪分子难逃法网。

(3)规定了较为系统完整的法定刑。在主观方面,司法机关可根据不同的罪名,不同的犯罪情节,在管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑中选择与之相适应的刑种和量刑幅度;在附加刑方面,将罚金刑和没收财产刑从原《刑法》第171条的“可以并处”在《禁毒决定》的绝大部分条款中规定为“并适用”,只有少数地方用“可并处”,提高了对犯罪分子处以财产刑的地位,为从经济上打击毒品犯罪分子提供了有力的法律保障。

(4)规定和单位可以成为毒品犯罪的主体。该法第10条第3款规定,单位可以成为走私制造精神药品和麻醉药品的化学物品罪、非法提供毒品罪的主体,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚,并对单位判处罚金。该法还要求有关部门严格按照国家的有关规定管理毒品和可制毒化学物品,从根本上截源堵流。

(5)强调了对毒品犯罪的经济上的制裁。该法对所有的毒品犯罪都作了附加财产刑的规定,或者附加罚金,或者附加没收财产。

(6)强调了对有关毒品犯罪的累犯再犯和国家工作人员犯毒品犯罪从重处罚。该决定第11条第2款规定:“因走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品罪被判过刑,又犯本决定规定之罪的,从重处罚。”该决定第11条第1款规定:“国家工作人员犯本决定规定之罪的,从重处罚。”

(7)明确规定了我国对毒品犯罪的普遍管辖权。根据该决定第13条第2款的规定,外国人在中华人民共和国领域外犯走私、贩卖、运输、制造毒品罪进入我国领域的,我国司法机关有管辖权,除依照我国参加、缔结的国际公约或者双边条约实行引渡的以外,适用该决定处理。在刑事法律中明确规定对某些犯罪的普遍管辖权,这实属我国刑事立法之首举。

(8)规定了对毒品违法行为的行政处理的范围幅度。该法第8条规定:“吸食、注射毒品的,由公安机关处十五日以下拘留,可单处或者并处2000元以下罚款,并没收毒品和吸食、注射器具。”“吸食、注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外,予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。”这一规定,将毒品问题极其重要的方面——吸毒问题纳入了该决定调整的范畴,为此后详细制定有关吸毒问题的行政法规作了必要的铺垫。同时,该规定也体现了对于毒品问题区别对待,宽严相济,行政、刑事并举的禁毒政策。

《禁毒决定》使我国的禁毒法制更加完备,既体现了党和政府坚决禁毒的严正立场,正是20世纪90年代打击毒品犯罪最有力的法律武器,该法的颁布实施,对我国整个禁毒斗争产生了积极的影响。但是,《禁毒决定》在刑事立法和司法解释方面还存在一些问题:

(1)《禁毒决定》虽然规定了较为完备的罪名和法定刑,但对于有些罪名需及时采取立法解释或者司法解释,对其内涵和外延进行比较确切的界定,否则司法机关难以适用。例如,对于非法持有毒品罪,普遍认为该罪是指明知毒品而非法持有的行为,但何为持有呢?一般认为指的是从犯罪分子身上、居所或者其所控制、携带的物品上查获,但又无证据证明是走私、制造、运输、贩卖毒品的行为,这样理解如果在静止状态上查获,争议不大,但如果在运行中的车船、飞机上查获,又该如何认定?又如引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品罪,现在的吸毒人员绝大部分是在他人的引诱、教唆、欺骗的情况下吸食上瘾的。但《禁毒决定》实施以来,却很少遇到这类案件,这并不是没有这类犯罪行为,实际上是对这类犯罪的认定上存在着认识不统一,或者说是对这类犯罪客观方面的概念不够明确,由此造成了公安机关难以侦破案件。《禁毒决定》中的绝大多数罪名都存在这类问题。

(2)《禁毒决定》中的有些条款仅规定了行为方式和法定刑,没有直接规定量刑标准。例如,在走私制造麻醉药品和精神药品的物品中,走私醋酸酐等化学物品多少构成犯罪,走私多少依海关法处理?走私多少为数量较大?又如非法提供毒品罪中,非法提供多少毒品构成犯罪,这类情况在司法实践中,引起了混乱,影响了打击力度。

《治安管理处罚法》的重大进步

1. 《治安管理处罚法》的施行标志着《禁毒决定》使命的完成

1990年,为适应禁毒的需要,第七届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《禁毒决定》,并于同年12月28日起施行。《禁毒决定》的第3条、第6条第3款和第8条明确规定,对非法持有少量毒品的行为、非法种植罂粟不满五百株或其他数量较少的毒品原植物的行为、吸食、注射毒品的行为等三种违法行为予以行政处罚。为了适应新情况下禁毒斗争的需要,1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《治安管理处罚条例》的有关规定作了必要的修正,在惩处涉毒违法行为方面保留了原第24条和第31条的规定,增加了第31条第2款,即对非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的行为予以处罚。1995年1月12日,国务院根据《禁毒决定》第8条的规定,制定了《强制戒毒办法》。1997年修订的《刑法》在第6章第7节以11个条文规定了毒品犯罪,除第352条外,其他均由《禁毒决定》汇纂而来。2003年6月2日,司法部根据《禁毒决定》《劳动教养试行办法》以及《强制戒毒办法》发布了《劳动教养戒毒工作规定》,进一步规范劳教戒毒工作。至此,《禁毒决定》中涉及毒品犯罪的条文已失效,有关强制戒毒、劳教戒毒的规定也由专门的行政法规和规章予以规范,只有对涉毒违法行为的行政处罚仍适用《禁毒决定》的有关规定。2005年8月28日第十届全国人大常委会第十七次会议通过《治安管理处罚法》,在第3章第4节以3个条文规定了8种涉毒违法行为,其中包括了《禁毒决定》和《治安管理处罚条例》所处罚的四种涉毒违法行为。依“新法优于旧法”的原则,《禁毒决定》自《治安管理处罚法》施行后将不再作为处罚涉毒违法行为的法律依据。《治安管理处罚法》的施行同时也标志着《禁毒决定》作为在我国禁毒法制建设中的一部意义深远的法律,就此完成了其历史使命。

2. 《治安管理处罚法》对涉毒违法行为处罚的修改与调整

《治安管理处罚法》在第三章第四节中对妨害社会管理的涉毒违法行为作出了较为详细的规定,继承《禁毒决定》和《治安管理处罚条例》中有关涉毒违法行为的立法,并从调整的范围、处罚的幅度等方面进行了补充和修改。

(1)对原四种涉毒违法行为处罚的继承与修改。《治安管理处罚法》保留了《禁毒决定》和《治安管理处罚条例》中规定的四种涉毒违法行为,但在具体规定和处罚上进行了一定的修改。首先,原“非法运输、买卖、存放、使用少量罂粟壳”的行为在《治安管理处罚法》第71条的表述上有些微变化,“存放”改为“储存”,且前文问题所提及的《治安管理处罚条例》第31条第2款第2项的规定在《治安管理处罚法》中没有出现,解决了事实上无法适用的问题;其次,“非法持有少量毒品”的行为增加了对甲基苯丙胺的量化规定即“不满10克”,便于执法操作;最后,对行为的处罚也进行了相应修改。

(2)扩大调整范围,增加对四种涉毒违法行为的处罚。《治安管理处罚法》针对实践中新增的大量存在的涉毒行为,扩大了调整范围,增加了对“非法买卖、运输、携带、持有少量未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或者幼苗”、“向他人提供毒品”、“胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品”和“教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品”的四种行为的处罚规定。此前《刑法》第352、353条对“非法买卖、运输、携带、持有少量未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或者幼苗”和“教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品”的行为的犯罪形态予以了定罪量刑,但行为的一般违法形态却得不到任何处罚。《治安管理处罚法》对此进行了“补缺”,尽管这种“补缺”并不完整。

值得关注的是另外两个新增的违法行为——“非法向他人提供毒品”和“胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品”的行为。我国《刑法》第353条规定的“非法提供毒品罪”的犯罪主体是特殊主体,只有依法从事生产、运输、管理、使用国家管制的麻醉药品、精神药品的人员或单位向吸食、注射毒品的人无偿提供毒品才能构成该罪。而实践中,一般主体无偿向他人提供毒品的行为屡见不鲜,实际上起了帮助消费毒品的作用,具有较大的社会危害性。一般主体向他人无偿提供毒品的行为的实施前提是行为人先对毒品处于控制、支配状态,然后再发生毒品转移到他人的结果。若行为人在尚未转移毒品的持有状态下被查获,则依法构成“非法持有毒品”行为应无疑义;若行为人已将毒品提供给他人,由于其既无牟利之故意,又不具备特殊主体之身份,故不能以贩卖毒品罪或非法提供毒品罪予以追究,是不受任何处罚的。《治安管理处罚法》新增对一般主体“向他人提供毒品”的行为的处罚规定从某种意义上说是填补了立法上的“空白”,当是立法上的进步。然而我们也要注意到一个有意思的现象,《刑法》尚未将一般主体向他人无偿提供毒品的行为犯罪化,而在《治安管理处罚法》第72条第2项的表述中没有对“向他人提供毒品”的数量加以限定,这意味着一般主体即使长期、多次向他人无偿提供毒品,累计数量较大甚或巨大,处罚也仅限于“处10日以上15日以下拘留,可以并处2000元罚款”。从这一意义上说,立法仍存在疏漏。

《治安管理处罚法》增加对“胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品”行为的处罚,对于防范毒品滥用以及毒品流入非法渠道是非常及时的。近年来,毒品滥用的种类越来越多,除常见的海洛因、吗啡、大麻、甲基苯丙胺、“摇头丸”、咖啡因等毒品外,许多国家管制的凭医用处方开具的麻醉药品和精神药品也成为吸毒者滥用的对象,种类从杜冷丁、盐酸二氢埃托菲、安眠酮、三唑仑到氯胺酮针剂、曲马多等。医疗机构及其医务人员因有条件获取国家管制的麻醉药品和精神药品而被吸毒人员或毒贩胁迫、蒙蔽甚至“拖下水”的情况在各地屡屡发生。

2005年8月,国务院发布《麻醉药品和精神药品管理条例》,加强了麻醉药品和精神药品的管理,以保证其合法、安全、合理使用。同年11月,卫生部发布《麻醉药品、精神药品处方管理规定》,对处方开具、使用、保存管理等方面作了专门规定。这些相继出台的行政法规和规章是从药品管理的角度防范管制药品流入非法渠道,规范的是医疗机构和医师的行为,不能杜绝那些有着非法目的的“患者”以各种方式从医务人员手中获取管制药品。《治安管理处罚法》正是针对此种情况,从惩治的角度防范管制药品流入非法渠道,同其他行政法规、规章起到很好的配合作用,共同堵住了麻醉药品、精神药品流入非法渠道的通道。

(3)解决了单位涉毒违法行为的处罚问题。《禁毒决定》和《治安管理处罚条例》所处罚的涉毒违法行为的主体均为自然人,而现实中单位违反毒品管理活动的情况时有发生,如非法种植罂粟、大麻等毒品原植物,非法运输、使用罂粟壳,非法买卖、运输少量未经灭活的罂粟等毒品原植物种子或幼苗。由于法无明文规定,长期以来毒品违法犯罪人员以单位为掩护实施妨害毒品管理行为,并得以逃脱行政处罚。《治安管理处罚法》第18条规定:“单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚。”解决了困扰执法机关的单位涉毒违法行为的处罚问题。

(4)调整了对涉毒违法行为的处罚幅度。相较于《禁毒决定》和《治安管理处罚条例》,《治安管理处罚法》对涉毒违法行为的处罚幅度有明显调整。一是对程度不同的涉毒违法行为予以区别对待。缩小行政拘留处罚自由裁量的幅度是本次《治安管理处罚法》的突出特点,按照不同的违法行为、违法行为的不同性质,行政拘留时限分为三档,第71条和第72条规定了10日以上15日以下和5日以下两档行政拘留期限;二是对情节较重的涉毒违法行为,取消了单处罚款的规定,行政拘留为必定处罚,可以并处罚款,前文所提及的“以罚代拘”现象将不复存在;三是对“教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品”行为在处以10日以上15日以下拘留的同时并处500元以上2000元以下罚款,体现了对该类行为的从重处罚。从《治安管理处罚法》对涉毒违法行为处罚幅度的调整来看,罚款金额并没有增加,突出的修改集中在行政拘留在处罚方式选择上的必须性和时限的细分化,以及拘留与罚款是否并处等方面。从法条的内容不难窥见,立法者对于涉毒违法行为秉持严惩的态度,更为重视行政拘留在管理该类行为上所发挥的惩戒作用。

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