全球毒品管制模式及中国禁毒方针

鉴于上述严峻形势,全球诸多国家从不同角度和层面对毒品管制进行了实践和探索,取得了一系列的相关成果,形成了三大管制模式。

供应管制模式

美国曾是供应管制模式的主要倡导者。在第二次世界大战后几个主要禁毒公约的制定过程中,美国都尝试着利用自身强大的经济和政治影响力,敦促其他国家限制毒品制贩,从而限制毒品流入美国。然而对毒品来源的围追堵截并没有达到预期效果,反而将美国拖入一场旷日持久、劳民伤财的毒品战争。

哈佛大学肯尼迪政治学院教授马克·H.摩尔(Mark H.Moore)认为,可以从三个方面评估减少毒品供应策略的实效和可行性,即毒品政策本身、有组织犯罪政策、对外政策(30)

首先,从毒品政策制定的角度来看(The Drug-Policy Perspective),毒品供应减少措施的目标在于减少供应。具体通过提高毒品价格降低毒品流向不法市场的可能性。但是,许多批评者指出,毒品的需求稳定而缺乏弹性,所以试图通过减少供应的措施来实现毒品的控制注定失败。还有学者从减少供应可能带来的负面效应展开批评,认为毒品供应控制策略可能改变现有的毒品获取方式,使毒品使用者陷入一种更为危险和恶劣的毒品获取环境。比如,混合有害杂质的毒品、难以琢磨的毒品剂量。这些都严重威胁吸毒者的生命和安全。此外,毒品供应的控制也可能促使吸毒者进入非法的毒品黑市,铤而走险从事犯罪行为以获取高额的毒资。面对这些批评,有学者针锋相对地进行了反驳。尼科尔森认为,毒品需求并非缺乏弹性,而是依据价格的波动而增加或者减少。至少,声称毒品需求不受价格等供应控制措施影响只是一种假设,缺乏经验的支撑。包括汽油、酒精、烟草在内,几乎所有的商品都会受到价格的影响。因此,批评者认为毒品价格缺乏弹性的观点并不具有科学性或可验证性。实际上,毒品价格的提高对于毒品供应的减少产生了明显的效果,进而也对毒品的需求产生了一定的抑制作用。但是,毒品供应减少政策也带来了一定的负面效应,这是显而易见的。特别是毒品供应减少措施的重要方法——犯罪化手段,更是遭到种种质疑。如有英国学者指出:“毒品犯罪引发了一系列的关于扩大的警察权力与机构、警察道德的怀疑(因为使用诱惑侦查和其他监视方法)、刑法国际化等的争论。毒品罪犯在整个监狱系统中所占的比例也非常高。”而且,社会采取其他方法也有可能取得相同的效果,却可以支付更小的成本。所以,以强制性的严厉刑事或行政措施为基础的减少供应策略有待于进一步完善或限制。

其次,有组织犯罪政策(Organized Crime Policy)。有组织犯罪政策与毒品政策两者间存在内在的联系。一般情况下,毒品的有组织犯罪行为集中于毒品制造、加工、贩卖等环节。贩毒集团通过制造、贩卖使毒品流入非法交易市场,影响毒品供应控制政策的实效。此外,贩毒集团还腐蚀、拉拢禁毒官员,削弱禁毒机构的执行力和控制力。而且,贩毒集团通过藐视、违反法律积聚大量的财富,影响社会经济的稳定,破坏社会秩序。正是基于贩毒集团的特性,有组织犯罪政策定位于削弱、摧毁贩毒组织,将参与者绳之以法。并由此减少、降低贩毒集团等犯罪组织的负面影响。在这一点上,摧毁贩毒集团的同时,毒品的供应也得到一定的抑制,二者相辅相成。但是,毒品政策与有组织犯罪政策的核心诉求不尽相同,甚至存在矛盾。一般认为,消除有组织的贩毒集团最有效的方法为毒品的合法化。然而,毒品合法化却可能导致毒品供应的增加,这是禁毒政策所不希望看到的。此为有组织犯罪政策与毒品政策的矛盾之一。打击贩毒集团的措施通常对于势力较小、缺乏反抗能力的贩毒组织更为有效。这样,继续存留的贩毒集团往往更加具有危险性、对抗法律的能力也更强、规模也更大、腐蚀禁毒机构的可能性也大大增加。那么,更容易形成毒品制造、贩卖的跨国寡头,对于社会构成巨大的危险。而面对这样的贩毒组织,那些富有成效的执法机构往往可能变得庞大和严厉。这又对于个人权利和司法公平构成威胁。此为有组织犯罪政策与毒品政策的矛盾之二。因此,毒品政策的有效性与有组织犯罪政策之间的关系有待于协调,两者应处于一种良性的平衡状态。

再次,对外政策角度(The Foreign-Policy Perspective)。美国对外政策的立足点在于实现国内的安全。但是,一些国家虽然与美国保持友好关系,但是官僚群体在其本国的毒品生产、走私方面存在着巨大的利益,纵容或漠视毒品的生产和走私,而美国又是世界上最大的毒品消费国。这就不可避免对美国的毒品供应控制政策造成了负面的影响。而要维持国际或地区的稳定,防止这些在政治上对美国并不构成威胁的国家或政权因美国的毒品政策干预而与美国反目成仇,有必要在毒品供应的政策上予以让步。因此毒品政策与对外政策间也必须协调和折中,片面地强调毒品政策或对外政策均不是明智之举。

建立在宏观协调毒品供应政策与有组织犯罪政策及对外政策三者关系基础上的毒品供应减少路径,作为一种重要的禁毒措施,具体通过打击毒品走私、摧毁贩毒集团、减少毒品流入非法市场的数量以发挥作用。在理论上,通常把这种措施形象地表述为“堵源”。但是,美国理论界对于“源”的界定并不统一,这也影响到毒品供应政策的具体建构和实施。马克·H.摩尔指出,所谓的“源”,究竟是指生长的毒品原植物呢?还是那些组织生产、贩卖、加工的贩毒者?抑或是全球范围下毒品文化和生活方式催生的毒品吸食者?正是吸食者的大量存在才产生了毒品的生产、贩卖等行为的原动力。此外,从逻辑上,“堵源”这种表述也并不完整。如在他国政府的干预下,往往无法禁绝毒品的源头。与“堵源”内在相通的两种具体的传统措施为:边界控制(stop drugs at the border)、摧毁主要贩毒集团。但是,从美国的禁毒实践来看,这些围绕“堵源”的传统禁毒措施效果并不理想。其一,美国数千千米的边界线无法面面俱到地实现边界对于毒品流入的封堵;其二,摧毁主要贩毒集团的策略更多只是一种理论假设。不仅贩毒集团高层隐蔽性强、难以发现和指控,而且贩毒组织的替代性也非常强,即使逮捕了贩毒集团的首要分子,也会有其他成员或组织乘虚而入,继续贩毒组织的经营。

在美国政府内部,国防部和司法部坚持强调减少毒品供应的政策。我国有学者将其具体概括为司法惩治模式。该模式倡导以司法惩治为主要手段严厉打击毒品供应和毒品使用,尤其重视国内毒品供应的控制和国外毒品流入美国渠道的拦截,甚至不惜出动军事力量奔赴国外铲除毒源国的毒品种植和制造设施。尽管国防部侧重于对于国外毒源的军事干预,而司法部则侧重于施加严峻的刑事惩罚,但是,两者在运用强制性力量威慑遏制毒品供应方面不谋而合。(31)但是,毒品供应减少政策存在上述的多方面的问题或缺陷,特别是严刑峻罚可能导致个人安定性和基本权利受到侵害,这无疑会影响到美国社会以个人主义为基础的价值体系。当然,毒品供应减少政策对于禁毒还是产生了积极的作用,只是应该予以进一步的修正和完善。

需求管制模式

主要是针对毒品消费市场,不仅包括对毒品滥用者的教育、培训和治疗,还包括对毒品滥用潜在人群的宣传、教育和引导。

美国理论界一般认为,减少需求的禁毒策略遵循以下两个方面展开。其一,改变潜在吸食者的心理状态;其二,改变潜在吸食者的客观条件。

首先,改变潜在吸食者的心理状态。具体而言,就是要重视预防毒品的使用,特别是降低年轻人使用毒品的比例。另外,对于已经吸食毒品的人员,要对其加强矫正,减少其继续吸食毒品的可能性或心理需求。关键在于毒品教育和吸毒者的矫治。长期以来,在美国社会中存在一种偏见,认为青少年沾染毒品主要是因为对于毒品的无知。但是有学者指出,这种观点是不正确的。因为,部分青少年在成长期的叛逆心理促使其背弃成人社会所强加的道德和价值标准,特别是那些缺乏自信、学校教育失败、好奇心较强的青少年往往容易选择吸食毒品来显示对于社会和家庭的背离。而少量接触毒品又通常是严重依赖毒品的前奏,兼之烟草、酒精的滥用也促进了毒品的进一步使用并最终形成依赖。那么,对于青少年的心理干预一般从减少烟草、酒精使用开始,同时针对青少年青春期压力的消解对症下药,开展抵制毒品的活动。虽然,迄今为止美国尚缺乏科学的研究结论证明这些心理干预措施对于减少毒品使用的有效性,但是部分研究表明效果是存在的。

除了预防性的教育措施外,对于现实的毒品使用者更为有效的措施是矫正。如短期的药物治疗、低依赖性毒品的替代方法、社区协作的矫正模式等。如果毒品吸食者能够坚持参与这些项目或矫正措施,明显能够减少毒品使用。但是,长效的矫正措施仍然比较困难。因为,上瘾是一种脑部的疾病,不同的毒品对于大脑的作用机制并不相同,自然对于不同毒品的上瘾无法使用简单的同种药物予以矫正。

其次,改变潜在吸食者的客观条件。简而言之,改变吸食者的客观条件就是加大吸食者获取毒品的难度,如通过严格的管制措施提高毒品的交易价格。詹姆斯·Q.威尔逊(James Q.Wilson)引用种族歧视进行类比。在法律规定种族歧视为非法行为后,歧视者的心理状态和态度可能并未改变,但是其歧视行为会大大减少。因为,歧视行为将会带来严重的代价,付出高额的成本。同样,如果吸食者虽然在心理状态上渴望吸食毒品,但高额的价格可能使其无法获取毒品,也能够减少毒品的使用。此外,严格的毒品检测也可能使吸食者放弃毒品的使用。因为,毒品吸食被社会赋予了负面的道德评价,可能影响到公众形象和就业等对于吸食者至关重要的方面。(32)

综合管制模式

21世纪以来,美国的禁毒策略发生了转向,开始同时关注供应管制和需求管制。诸多学者认为,毒品的管制不单纯是一个经济学问题,也牵涉到社会生活的方方面面,且管制政策本身也可能使毒品问题更趋复杂。如严格毒品供应打击政策下导致的毒品价格攀高可能诱发大量的财产犯罪。有学者在对迈阿密的部分毒品依赖者所做的调查显示:在研究报告中出现的573个被调查者在被调查前一年共实施215000起犯罪行为,包括大约6000起抢劫和攻击、6700起入室行窃、900起车辆盗窃、25000起商店盗窃、17起纵火、240起敲诈、800起贷款诈骗、超过46000起其他诈骗或盗窃罪。因为毒品价格的高昂很大程度上与毒品管制政策的严厉性相关,而高昂价格则导致一般的毒品使用者无法通过正常收入维持购买毒品的花费,这样就陷入了诱发犯罪的悖论。此外,毒品交易的巨大利润也促生了大量的贩毒组织和暴力团伙,这对于城市的安全、社会的福利、大众的健康等方面也构成了威胁。鉴于传统禁毒政策无法有效地解决毒品问题,并可能诱发更为严峻的社会动荡,很多学者在修正传统理论的基础上,提出了一些新的禁毒措施。

积极的法律措施

所谓积极的法律措施,就是要建立明确而有效的禁毒法律体系和法律实施机构。具体而言,更多的司法资源应该倾向于毒品的控制,尤其是禁毒警察的规模、权力需要加强。这样可以使大量的毒品犯罪行为得到有效的打击和遏制。克林顿政府在20世纪末提出的《21世纪执法和公共安全条例》法案就体现了积极的法律措施在禁毒中的重要地位,该法案从四个方面对于毒品犯罪的遏制规定了详细的措施。其一,实施“零忍受”的毒品管制政策。法案肯定了设立毒品法院的计划,而且拨出专款帮助各州系统的检测、矫正、处罚毒品相关的罪犯,还增加经费落实矫正监狱中关押的严重毒品依赖者的长期戒毒计划。其二,法案加重了利用未成年人贩卖毒品行为的惩罚,还对在学校周围发生的毒品犯罪规定了更严厉的惩罚。其三,帮助各州打击毒品犯罪。其四,打击毒品犯罪的下游犯罪——洗钱罪,以切断毒品犯罪集团的资金链。此外,积极的法律措施还要求加强美国禁毒专门机构的权威和资源,使其在禁毒中发挥更大的作用。而且,巡逻方式也应该予以普遍运用,有助于查获更多的毒品犯罪。

突出重点的禁毒策略

因为毒品犯罪中,大型贩毒集团往往支配和影响整个地区的毒品非法市场,在贩毒网络中处于关键和核心的作用。如黑手党、哥伦比亚卡特尔、三合会等。这些组织或集团组织严密,势力范围往往具有国际化的特征。大型贩毒集团通常支配贩毒的所有环节,包括制造、运输、贩卖、洗钱等。对于这样的贩毒集团,应该集中力量打击、摧毁,能够有效遏制毒品的蔓延。具体而言,对付大型的贩毒集团,可使用多种有效的侦查方式。如监听、监视、诱惑侦查、控制下交付等。重点突出地打击大型贩毒组织能够比大量逮捕小型贩毒组织或贩毒者取得更好的效果,特别是在贩毒网络的阻断方面。

控制暴力团

暴力团(Gang)是一种以暴力为主要手段,对于毒品形成本地垄断的组织。暴力团之间为了控制毒品市场往往使用暴力,导致大量的伤害或凶杀事件。此外,为了开拓市场,暴力团也会对无辜平民构成威胁,特别是那些抵制他们毒品交易的平民。对于暴力团的打击可以从两个方面入手:其一,打击暴力团的成员、骨干及活动场所,削减暴力团活动的空间和范围。其二,把暴力团作为一种有组织犯罪形式,运用电子监听、线人、秘密调查、特别刑事程序等打击、摧毁暴力团的组织、阴谋和其他犯罪活动。

毒品销售终端控制策略

因为毒品必须通过街头的销售才能最终流入吸食者可支配的范围之内,并进而对于吸食者的身体造成伤害。加强毒品销售终端的打击,可以阻断现有的比较稳定的销售路径和模式,使销售人员和地点在打击下缺乏稳定性,加大了贩卖者和吸食者找到对方的难度,这样也可以有效地遏制毒品的蔓延。

社区合作

城市社区作为最基础的居住或生活单位,往往不希望社区成为街头贩卖毒品者的势力范围或活动场所。那么,通过与社区的合作,警方可以在信息等方面获得更准确的毒品犯罪情报,联合抵制、打击贩毒活动。一些社区的空置区域通常可能为毒品销售者和吸食者长期占据,而警察则属于巡逻。这样就滋生了贩毒活动进一步扩大、腐蚀社区的可能性。因此,对于社区闲置场所的管制和巡逻及合作,能切断贩毒组织的终端网络和温床。当然,不同的禁毒策略或措施在不同的区域或不同的时期并不能取得相同的效果。像社区人员的组成、宗教信仰、经济状况、受教育程度等因素对于上述禁毒措施都会产生或积极或消极的影响。所以,禁毒措施的实效取得从某种意义上说是一个综合性的结果(33)

中国的禁毒方针

中国对毒品的管制也是一个逐步深化的过程,其变化主要体现在中国的禁毒方针上。1991年,中国的禁毒方针为“三禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”;1999年因制造毒品犯罪形势日趋严峻,中国在原来禁种、禁吸、禁贩的基础上提出了禁制,即“四禁并举、堵源截流、严格执法、标本兼治”。上述的两个方针虽然提出了标本兼治,但其主体思想仍以打击毒品犯罪为主,当属于减少毒品供应管制战略。2004年中国的禁毒方针为“四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理”,很鲜明地提出了预防为本,表明中国意识到减少毒品需求战略的重要性。2008年《禁毒法》提出当前的禁毒方针为“预防为主、综合治理、禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”。根据本款规定,禁毒工作必须坚持预防为主,综合治理,禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针。《禁毒法》的这一规定,既是对中国禁毒工作实践经验的总结,也是借鉴国际上的有益做法。禁毒工作之所以要坚持预防为主,综合治理,是因为毒品危害特性之一就是能够使人形成瘾癖,使人产生生理和心理的强烈依赖。毒品易沾难戒,一旦沾染上毒瘾,目前还没有有效的方法完全戒除。长期以来,中国政府一直将戒毒工作作为禁毒工作的一项重要内容,投入了大量的人力、物力,但事实证明收效甚微,吸毒人员戒毒治疗以后复吸率居高不下。针对这种情况,除了继续加大对戒毒工作的投入,积极探索新的戒毒方式方法,努力巩固戒毒成果,继续严厉打击毒品制造、贩卖等犯罪活动外,必须转变观念,将预防工作放在禁毒工作重中之重的位置,其中,继续遏制毒品的种植和走私入境,抓好堵源截流工作,并采取有效措施减少吸毒人员,防止出现新增吸毒人员,萎缩毒品市场,都是十分重要的环节。坚持预防为主,是禁毒工作的治本之策。做好毒品预防工作,就能够变被动为主动,大大减轻其他环节的压力。可以说,《禁毒法》提出的禁毒方针是全球禁毒平衡战略即毒品供应管制与需求管制的综合管制模式的创造性运用。

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