南京伪维新政府于1938年3月28日成立，在伪内政部之下设立了禁烟总局。办公地点不在南京，而在上海外滩的百老汇大楼（今上海大厦）六楼，目的自然是为了控制上海的大宗毒品销售利润。11月20日拟订的《维新政府戒烟制度要纲》规定：鸦片税每两征收1.2元，对于各地方的烟膏店相应征收营业税，甲种小卖店（即小土行）每月征收营业税50元，甲种戒烟所（即鸦片烟馆）每月须交纳营业税30元。还规定，华中宏济善堂贮存于禁烟总局所属仓库内的鸦片，除每月每两鸦片纳租0.3元之外，尚须每月每两交纳1.2元的税；在南京、苏州、杭州、芜湖、扬州和蚌埠等城市设立地方禁烟局，开办售吸所，收取执照费100～500元不等。禁烟总局的如意算盘是，按每年输入伊朗鸦片1500箱计算（每箱为1920两），约有288万两鸦片，若按每两鸦片征税2元计算，则禁烟总局的税收就可以达到576万元。(57)
几个月后，伪南京维新政府在日本占领军的指使下，制订了一个全面纵毒计划，即《关于今后五年内临时政府管内鸦片的需求量调查》。在这份文件中，规划了华中地区不断增加的鸦片需求量。
表58 伪南京维新政府规划华中地区1940—1945年鸦片需求量
10月11日，日本“兴亚院”在东京举行有关调整中国鸦片供需关系商谈会议，对于中国各占领区的毒品政策进行了全面调整和安排。会议确定蒙疆应达到最大限度的增产计划，华北和华中地区应在限定地区内扩大罂粟种植面积增加鸦片产量，伪满洲国应给予协助。会议决定：华中地区的总需求量为976万两，计划从伊朗进口576万两，从蒙疆输入200万两，管内生产100万两，由伪满洲国输入100万两。按照这一计划，每两鸦片以最低征税2元计算，就有2000万元的税收。这一数据无论是对于日本占领军还是伪政权来说都是巨大的，对于维护其存在都是极为重要的。按照伪南京维新政府的“五年计划”（表58），鸦片利益更为巨大。所以，在鸦片利益面前，日本占领军与伪政权是各怀鬼胎。不仅如此，伪政权的各个机构也是互相觊觎。
1939年9月1日，德军开始进攻波兰，两天后英国、法国向德国宣战，世界大战全面爆发。在中国战场上，日本法西斯加紧了诱降与胁迫步骤，试图通过扶植有影响力的傀儡政权来瓦解中国的抗日力量，进而达到其“以华制华”的目的，巩固其占领区的统治。日军参谋本部第八课课长影佐祯昭开始与汪精卫的代表周佛海在上海进行秘密接触和谈判。双方谈判进展缓慢的重要原因之一是鸦片利益由谁来控制的问题。汪精卫、周佛海坚持未来的政权应控制鸦片、赌场利益，以解决财政需要。日本军方稍作让步，不再坚持控制鸦片的配销，但以解决伤兵费用为名，保留了对鸦片输入的控制权，三井物产株式会社继续进口伊朗鸦片，允许一家中国鸦片商作为三井的代理商，把此项鸦片转交给伪政权的专卖机关。
周佛海在日记中这样写道：“伊藤约里见（甫）来谈特税问题，此事日人恐不愿放手，惟鸦片问题余亦不愿力争。”于此可见，日本的毒化政策是既定的，没有根本改变的可能。1940年3月30日，汪伪南京政府成立，对外宣称“国府还都”。在伪行政院院务会议上，李圣五等人提案，要求修正《维新政府戒烟制度要纲》，汪精卫批准修正意见5条，其中包括加重毒贩量刑标准。日本人为此很不高兴，楠本实隆与里见甫约见汪精卫、周佛海等人，明确告诉他们不要插手日本在长江流域的毒品经营活动。声称：“鉴于目前的特殊事态等原因，请将下列原则作为改组机构的指导方针：甲、废除以前国民政府采用的表面上的严禁主义，采取实质上的忏悔主义；乙、考虑到东亚鸦片政策执行地区的情况和华北、蒙疆、满洲等地原料供给的情况，贩卖机构暂维持原状；丙、行政院制订直属委员会制度，戒烟总局局长隶属该委员会。”(58)
在另外一份文件中，日本占领军更加明确地指使汪伪政权废除国民政府在1935年开展的“两年禁毒，六年禁烟”运动时期制订的有关法令，改变断禁主义，实施所谓的“渐禁的政策”，即“为代替旧的国民政府的禁烟法，尤其是有关刑罚的法令，准备根据渐禁的政策，由中央发布有关合理使用鸦片与兴奋剂的法令”。汪精卫、周佛海对于日本人的毒化政策当然心知肚明，立即发布公告说：“军兴以来，烟禁废弛已逾一年，现值更新举办之始，禁令似稍取宽大，并予投资之商家以确定保障，而后可以逐步进行，以臻完善。至于一切名称，概如管理方法，似可尽采用前手定章。一则，对外无须更费解释宣传，不致横招国际疑义；一则，对内商民吸户均已习惯相安，不致滋生误会而起纠纷。”(59)这样，两只罪恶之手就握在了一起，承认了日伪当局先前炮制的有关毒品的法令，等于承认了日军在华中推行的毒化政策的“合法性”。
“于是，特货营业完全操于李见夫（里见甫）、盛文颐二人之手，维新政府无从过问。据盛文颐言，其利益支配情形甚为机密，系与东京直接往来，即在华日机关亦无从知其详也。维新政府仅提取细微之税款，即戒烟总、分局之人事及行政亦完全为宏济善堂所剥夺。因之，战前禁烟政策即无从继续实施，而宏济善堂既为营业机关，又无人监督，鸦片烟土不过为统制商品之一种，贩卖者惟利是图，于是不问城市与乡村到处公然开设售吸所，吸食者漫无管理，限期勒戒等设施更谈不上。及民国二十九年三月初，维新政府行政院决议，以戒烟总局移归内政部管辖。不久，南京国民政府成立，直至民国三十二年冬，前后四年间禁烟问题无从改善，政府已无法办理，只得置诸不闻不问之列。”(60)
汪伪政权对于此前“维新政府”公布的法令，采取略加修正的方式予以默认。首先，规定伪行政院院长为“禁烟”最高长官，下设禁烟总局（图11）。由于上海是鸦片运输的枢纽和主要消费地，禁烟总局机关继续设在上海。其次，规定鸦片运输与销售采取“一税制”，即在上海鸦片完税之后可以通行各地。此外，规定该禁烟总局在各大城市设立分局和分栈，核准土膏行店、分店，颁发营业执照，实施烟民登记，发给吸食执照。关于鸦片输入问题，《修正维新政府戒烟制度要纲》声明：准许鸦片商人自行输入国内外鸦片，唯一的要求是“凭证申请设栈纳税”，税率为每两鸦片征收1～1.5元。禁烟总局为了便于接收三井物产株式会社输入的伊朗鸦片，专门成立了商业公司，允许该公司向国外产地采购“特货”，“由政府商取驻军合作，准许特货在某一地点（如上海之虹口）进口”。(61)
图11 百老汇大厦，今名上海大厦，1934年为英商所建。汪伪南京政府内政部设立禁烟总局于六楼。1949年，上海市人民政府将其命名为上海大厦。
1940年10月，伪财政部长周佛海与内政部长梅思平等人多次商议鸦片问题，以鸦片关系内政，要求变更隶属。随后，汪伪内政部颁布了《内政部戒烟总局组织纲要》等文件，任命张秉辉为戒烟总局局长。为了掩人耳目，规定华中宏济善堂理事长、副理事长接受其监督，这些条款都是虚设的，没有任何实际意义。汪伪政权还公布了《宏济善堂暂行组织法》，规定该善堂设理事长一人（月薪1200元，办公费1200元），副理事长二人（月薪各为1000元，办公费亦各为1000元），秘书主任一人（月薪700元，办公费500元）。下设四组：总务组、营业组、会计组和调查组，每组设组长一人（月薪500元，办公费200元），下属有帮办、一等、二等、三等办事员、驻外监督等职。理事长由里见甫兼任。各组帮办为日本人担任，掌握实际权力。办事员也多是日本人。例如总务组，除帮办是日本人之外，二等办事员三人中有一人为日本人，三等办事员则全是日本人，甚至连管理栈房的人员也全是日本人。例如，总务组帮办川崎文吉、营业组帮办中西达夫、会计组帮办濑户贡、调查组帮办葛西克良。(62)
1941年8月12日，华中宏济善堂在上海新亚酒楼召集大会，讨论新的组织规程草案，调整组织系统和选举理事长、副理事长。出席会议的有代理理事长里见甫以及中央行8家、地方行40家，零售商98家，共146家特业商的代表，伪戒烟总局局长张秉辉、上海地方戒烟局局长颜肃雍列席会议。华中宏济善堂设理事长、副理事长各一人，设理事9人，由加入各特货商用记名方式选举，任期三年，期满可以连选连任。加入华中宏济善堂的146家鸦片商人均有选举权。到会各特商代表采取记名投票方式，推举里见甫为理事长，郑芳熙为副理事长，钟景熙为秘书主任。徐长春、张瑞堂、蓝希叔、郑芳熙、汪兆卿、罗鸿仪、朱振华、陈佐庭为理事。
会议通过的华中宏济善堂《组织规程草案》20条，虽然规定该善堂“为纯粹商业机关，由具经验与资本之商人联合组织之”，但看一看它的业务，就知道它的货色是什么。“草案”规定华中宏济善堂负责鸦片的买进、卖出与运输，统治鸦片销量，厘定鸦片价格，“取缔私种、私运和私贩”，“各土膏行店申请营业之许可与撤销”。如果说，将鸦片的输入、销售以及厘定价格等特权赋予一个垄断的商业组织，并不违背特殊商业管理规范的话，那么，作为商业组织，华中宏济善堂拥有“取缔私种、私运和私贩”权力，拥有批准和撤销土膏行店的特权，尤其是拥有调配罂粟种植面积与垄断华中地区鸦片征购的特权，就是极不正常的，因为这些权力应当归入政府的管理范围。(63)
关于如何贩卖蒙疆鸦片，里见甫的供词是：
1939年底，宏济善堂也贩卖蒙古鸦片。大部分蒙古鸦片……是由中华航空株式会社所有、所用的飞机运来的。这些来自蒙古的鸦片，通过与波斯鸦片不同的方法另行处理。在东京的兴亚院总部把各支部所需鸦片的要求，通知蒙古政府（指伪蒙疆政权），蒙古政府将鸦片运往华北的中央分配地北平，华中、华南的中央分配地上海。然后再从这两个中央分配地装货运往两区域内的各城市。蒙古来的鸦片到达后，先藏到政府的仓库里。宏济善堂从戒烟总局得到从仓库里提取鸦片的许可后，将这些鸦片带到戒烟总局设立的检查所，在那里进行包装、分类、按税印。宏济善堂所卖鸦片的价格是应向蒙古政府支付的价格，加上运费及保险费，由戒烟总局确定的关税及其他税，再加上成为宏济善堂纯收入的8％以下的手续费。兴亚院决定应向蒙古政府支付的数额，兴亚院的方针是尽量加大蒙古政府的收益。……鸦片的供给无论如何也满足不了需要。实际上，对使用鸦片，根本就没有予以积极地禁止，戒烟总局和宏济善堂都组织过走私监视队，但其目的在于防止走私及非法吸食鸦片。(64)
